Оценка сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 - 2015 гг. приведена в приложении 3.
Только в 2015 г. консолидированные бюджеты субъектов РФ планируется сбалансировать. При этом среди источников покрытия дефицита увеличиваются заимствования у банков (коммерческие кредиты) и сокращаются бюджетные кредиты.
Очевидно, что рост долговых обязательств субъектов РФ провоцирует их перевод на прямое финансовое управление из федерального центра. При пролонгировании данной тенденции это может нарушить принцип самостоятельности региональных и местных бюджетов и поколебать основы бюджетного федерализма в России.
В связи с этим возникает вопрос о возможности закрепления дополнительных доходных источников для бюджетов субъектов РФ для компенсации дополнительных расходов на реализацию Указов Президента РФ от 07.05.2012 № 595 - 606 и уменьшение их долговых обязательств.
Возможность закрепления дополнительных налогов за региональными и местными бюджетами. В 2012 г.53% налоговых доходов поступило в федеральный бюджет, 47% - в консолидированные бюджеты субъектов РФ.
С учетом передачи из федерального бюджета части доходов в местные бюджеты и в консолидированные бюджеты субъектов РФ, а также во внебюджетные фонды пропорции доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов РФ выравниваются: у РФ - 43%, у консолидированного бюджета субъектов РФ - 41% доходных источников. Приблизительно такое же соотношение существует и в стоимости расходных обязательств различных уровней публичной власти, которое заложено в соответствующих бюджетах: в федеральном бюджете и в консолидированных бюджетах субъектов РФ.
Осуществление этих планов во многом зависит от построения самой налоговой системы РФ. Наиболее крупные налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций), которые являются федеральными, в основном поступают в федеральный бюджет, они составляют 80% доходов федерального бюджета.
Объем поступлений от региональных и местных налогов (транспортный налог, налог на имущество организаций, земельный налог, налог на имущество физических лиц), которые полностью закреплены за субъектами РФ или муниципальными образованиями, значительно меньше и практически не зависит от экономического развития территорий.
Важнейшее значение для местного самоуправления имеет поступление доходов от применения патентной системы налогообложения в полном объеме в местные бюджеты. В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2012 №94-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон №94-ФЗ) с 01.01.2013 100% доходов от налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, зачисляются в бюджеты муниципальных районов и городских округов.
Кроме того, в пользу местных бюджетов предусмотрено увеличение поступлений от единого сельскохозяйственного налога: с 35 до 50% - в бюджеты поселений и муниципальных районов, с 70 до 100% - в бюджеты городских округов. В настоящее время единый сельскохозяйственный налог зачисляется в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты по нормативам соответственно 30 и 70%. Однако внесение указанных изменений увеличит доходную базу местных бюджетов лишь на 800 млн руб.
Таким образом, Закон №94-ФЗ позволит незначительно расширить доходную базу местных бюджетов, которая составила в 2011 г.2961,1 млрд руб. (по данным Минфина России). Этих мер явно недостаточно для существенного улучшения финансового положения муниципалитетов.
Вместе с тем важность для муниципальных образований совершенствования специальных налоговых режимов обусловлена не только тем, что их применение позволит значительно увеличить доходы местных бюджетов, но и невозможностью использования в современных условиях иных налогов, которые могли бы решить эту задачу. В частности, это касается зачисления в местные бюджеты (вместо федерального бюджета) 2 п. п. (от 20% ставки) налога на прибыль организаций, взимания налога на доходы физических лиц (НДФЛ) не по месту работы, а по месту жительства граждан.
Вопрос о передаче дополнительных доходных источников субъектам РФ и муниципальным образованиям обсуждается часто. Позиция Минфина России по данному вопросу такова: передавать на субфедеральный уровень целесообразно только равномерно распределенные по территории России источники налоговых доходов (НДФЛ, земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и т.д.), которые уже переданы.
Возможно обсуждение вопроса о передаче на региональный уровень акцизов, которые сконцентрированы на федеральном уровне за 2011 г. Акцизы тоже не совсем равномерно распределяются. При применении действующей методики часть акцизов распределяется по формуле, исходя из количества проживающих граждан (это такой же трансферт), а часть - исходя из того, находится ли на соответствующей территории предприятие, которое производит такую продукцию.
Реализация принципа передачи дополнительных доходов вместе с новыми расходными обязательствами не улучшит финансовое положение тех публично-правовых образований (субъектов РФ и муниципалитетов), к которым это относится, в условиях несбалансированности их бюджетов и наличия значительных долговых обязательств. Поэтому передача дополнительных доходов должна в первую очередь решать проблему покрытия (реструктуризации) накопившихся долгов и недофинансирования действующих расходных обязательств.
Передача взимания налога на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту жительства. В этом случае будут территории, которые выигрывают, и территории, которые проигрывают, даже не имея в виду Москву и Санкт-Петербург.
Оптимизация расходов
По данным Минфина России, в 2012 г. только 11 субъектов РФ не получали дотаций. В 2011 г. таких субъектов было 14. Налоговые доходы субъектов РФ по территории РФ распределены неравномерно. Только в 7 регионах налоговые доходы, поступающие с этих территорий в федеральный бюджет, больше чем в 1,5 раза превышают налоговые доходы, поступающие непосредственно в бюджеты субъектов РФ.
Только 30 субъектов РФ на своей территории собирают доходы, объем которых соизмерим с объемом расходов, производимых бюджетами этих территорий. Во всех остальных субъектах РФ объемы налогов, собираемых на их территории, меньше объема осуществляемых расходов.
Еще сложнее ситуация с местными бюджетами, которые в 2011 г. на 2/3 состояли из субсидий, дотаций и субвенций. При этом доля поступлений от местных налогов - земельного и налога на имущество физических лиц - в структуре доходов местных бюджетов не превышает 4%.
Таблица 9 - Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации, млрд руб.
┌───┬──────────────────┬───────┬────────────────────┬────────────────────┬────────────────────┐
│ │ │ │ 2013 г. │ 2014 г. │ 2015 г. │
│ N │ Межбюджетные │ ├────────┬───────────┼────────┬───────────┼────────┬───────────┤
│п/п│ трансферты │2012 г.│ Закон │ Проценты к│ Закон │ Проценты к│ Закон │ Проценты к│
│ │ │ │N 216-ФЗ│предыдущему│N 216-ФЗ│предыдущему│N 216-ФЗ│предыдущему│
│ │ │ │ │ году │ │ году │ │ году │
├───┼──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ - │Всего │ 1357,8│ 1296,9 │ 95,5 │ 1184,7 │ 91,3 │ 1168,7 │ 98,6 │
│ ├──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ │В том числе: │ │ │ │ │ │ │ │
├───┼──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ 1 │Дотации │ 502,3│ 602,0 │ 119,8 │ 592,4 │ 98,4 │ 582,3 │ 98,3 │
│ ├──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ │Из них: │ │ │ │ │ │ │ │
│ │дотации на │ 397,0│ 418,8 │ 105,5 │ 418,8 │ 100,0 │ 418,8 │ 100,0 │
│ │выравнивание │ │ │ │ │ │ │ │
│ │бюджетной │ │ │ │ │ │ │ │
│ │обеспеченности │ │ │ │ │ │ │ │
│ │субъектов РФ │ │ │ │ │ │ │ │
│ ├──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ │дотации на │ 95,5│ 165,7 │ 173,5 │ 156,1 │ 94,2 │ 146,0 │ 93,5 │
│ │поддержку мер по │ │ │ │ │ │ │ │
│ │обеспечению │ │ │ │ │ │ │ │
│ │сбалансированности│ │ │ │ │ │ │ │
│ │бюджетов │ │ │ │ │ │ │ │
│ │субъектов РФ │ │ │ │ │ │ │ │
├───┼──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ 2 │Субсидии │ 512,9│ 381,7 │ 74,4 │ 300,6 │ 78,8 │ 287,8 │ 95,7 │
├───┼──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ 3 │Субвенции │ 295,0│ 258,0 │ 87,5 │ 244,2 │ 94,7 │ 254,5 │ 104,2 │
├───┼──────────────────┼───────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┼────────┼───────────┤
│ 4 │Иные межбюджетные │ 47,6│ 55,2 │ 116,0 │ 47,5 │ 86,1 │ 44,1 │ 92,8 │
│ │трансферты │ │ │ │ │ │ │ │
└───┴──────────────────┴───────┴────────┴───────────┴────────┴───────────┴────────┴───────────┘
Расходы бюджетов возможно рассматривать как утвержденные законом (решением) о бюджете бюджетные ассигнования или объемы прав в денежном выражении на использование бюджетных средств.
В ситуации финансовой неопределенности в связи с перераспределением ряда расходных обязательств и отсутствием в достаточной мере дополнительных доходных источников возрастает роль межбюджетного регулирования. В частности, это относится к обязательствам по дошкольному образованию. В Государственную Думу РФ внесен законопроект, который предполагает передачу расходов на оплату труда воспитателей осуществлять за счет иных межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в муниципальные бюджеты. Но в связи с этим никаких изменений в Бюджетный кодекс РФ в части перераспределения доходных источников не вносится. Это создает проблемы при формировании региональных бюджетов и создании нормативной базы по межбюджетным отношениям. Минфин России считает, что данную проблему можно отрегулировать межбюджетными трансфертами из бюджетов субъектов РФ в муниципальные бюджеты (табл.8).
Однако динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета имеет отрицательную тенденцию. По данным Минфина России, в 2012 г. она составила 1357,8 млрд руб., в 2013 г. - 1296,9 млрд руб. (95,5% к предыдущему году), в 2014 г. - 1184,7 млрд руб. (91,3%), в 2015 г. - 1168,7 млрд руб. (98,6%).
При этом объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в абсолютном выражении увеличивается в 2012 г. до 397 млрд руб. и до 418,8 млрд руб. ежегодно с 2013 по 2015 г.
Однако, по данным Минфина России, объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ вначале увеличивается в 2013 г. по сравнению с 2012 г. с 95,5 до 165,7 млрд руб., а затем плавно снижается до 146,0 млрд руб. в 2015 г.
Этот краткий анализ показывает реальную невозможность решить в ближайшие 3 года перечисленные проблемы, а также свидетельствует о сокращении возможностей оказания финансовой помощи местным бюджетам из региональных бюджетов, что провоцирует их дальнейшую разбалансированность и рост недофинансирования расходных обязательств муниципалитетов.
Заключение
В соответствии с поставленной целью и задачами проведенного исследования были получены следующие основные результаты:
Во-первых, определены имеющиеся в литературе теоретические и методические подходы к понятию "экономическое содержание расходов бюджетов и их состав", на основании чего были сделаны следующие выводы:
Расходы бюджетов возможно рассматривать как утвержденные законом (решением) о бюджете бюджетные ассигнования или объемы прав в денежном выражении на использование бюджетных средств. Бюджетные ассигнования, распределенные по конкретным кодам раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов бюджетов бюджетной классификации расходов бюджетов, могут утверждаться законом (решением) о бюджете только тем главным распорядителям бюджетных средств, на которых возложены властные полномочия, при осуществлении которых могут возникать и исполняться расходные обязательства, соответствующие этим кодам.
Во-вторых, проанализирована динамика и структура фактических и плановых расходов бюджетов в Российской Федерации, на основании чего были сделаны следующие выводы.
В федеральном бюджете в 2012-2013 годах растут затраты на здравоохранение и образование, а их доля в консолидированном бюджете РФ уменьшается. В основном эти расходы (заработная плата, дошкольное образование, модернизация здравоохранения и образования) осуществляются за счет бюджетов субъектов РФ. Динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета имеет отрицательную тенденцию. По данным Минфина России, в 2012 г. она составила 1357,8 млрд руб., в 2013 г. - 1296,9 млрд руб. (95,5% к предыдущему году), в 2014 г. - 1184,7 млрд руб. (91,3%), в 2015 г. - 1168,7 млрд руб. (98,6%).
Проведенный анализ свидетельствует о сокращении возможностей оказания финансовой помощи местным бюджетам из региональных бюджетов, что провоцирует их дальнейшую разбалансированность и рост недофинансирования расходных обязательств муниципалитетов.
В-третьих, определены перспективы развития расходов бюджетов в Российской Федерации.
Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остается необходимость внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.
Совершенствование структуры социальных расходов и социальной политики государства необходимо с одновременным перенесением ее акцентов на развитие образования и науки, стимулирование трудовой активности населения, обеспечение доступности образовательных, медицинских, социальных и иных услуг - всего того, что способствует укреплению физического, трудового, интеллектуального потенциала каждого жителя страны.
Направленность государственных расходов на перевооружение и модернизацию производства, внедрение инноваций позволит достичь баланса интересов государства и производителя.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
. Налоговый кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 N 117-ФЗ.
. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 N 146-ФЗ.
. Алиев У.И. Некоторые проблемы оценки эффективности бюджетных расходов // Региональная экономика: теория и практика. 2010. N 46.
. Баранова Л.Г., Врублевская О.В. Бюджетный процесс в РФ. - М.: Перспектива, 2004 - 213 с.
. Быля А.Б. Изменения структуры и требований бюджетного кодекса РФ: 3. Кинг А.М. Справедливая стоимость - дорожная карта менеджеров, аудиторов, инвесторов и оценщиков бизнеса: Пер. с англ. М.: Маросейка, 2010.192 с.
. Бюджетное право: Учебное пособие / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2010.
. Васильева М.В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2010. N 11.
. Веремеева О. Эволюция и становление принципов бюджетной системы РФ // Федерализм. 2011. N 2.
. Винницкий Д.В. Российское налоговое право. СПб., 2003. С.108
. Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сб. М.: Росстат, 2012.795 с.
. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства: Учебное пособие. М.: Институт государства и права РАН, 2003. С.147
. Тарасевич Л.С. Макроэкономика: Учеб. пособие. - М.: Юрайт-Издат, 2004
. Козырин А.Н. Финансовое право и управление финансами в зарубежных странах. М., 2009. С.24.
. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. - М.: Наука, 1998.
. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. URL: https://www1. minfin.ru/ru.
. Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права / Под ред.А.Н. Козырина. М.: Статут, 1998. Т.1. С.67.
. Финансы. / Учебник. Под ред. А.И. Архипова, И.А. Погосова, 2007 г.
. Материалы с официального сайта Счетной Палаты РФ <https://www.ach.gov.ru>
Приложение 1
Основная характеристика федерального бюджета в 2006 - 2020 гг., в процентах к ВВП
| N п/п | Показатель | 2006 г. | 2007 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. | 2014 г. | 2015 г. | 2016 г. | 2017 г. | 2018 г. | 2019 г. | 2020 г. |
| Доходы | 23,3 | 23,4 | 22,5 | 18,9 | 18,5 | 20,8 | 20,7 | 19,3 | 19,0 | 18,8 | 18,3 | 18,0 | 18,0 | 17,8 | 17,6 | |
| Из них нефтегазовые доходы, в процентах к общему объему | 46,9 | 37,2 | 47,3 | 40,7 | 46,1 | 49,6 | 50,5 | 46,1 | 44,6 | 44,4 | 44,6 | 44,6 | 44,4 | 44,0 | 43,4 | |
| Расходы | 15,9 | 18,0 | 18,3 | 24,7 | 22,5 | 20,0 | 20,9 | 20,1 | 19,2 | 18,8 | 18,2 | 17,9 | 17,6 | 17,4 | 17,4 | |
| Дефицит/профицит | 7,4 | 5,4 | 4,1 | - 5,9 | - 4,0 | 0,8 | - 0,2 | - 0,8 | - 0,2 | - 0,01 | 0,1 | 0,2 | 0,4 | 0,4 | 0,2 | |
| Нефтегазовый дефицит | - 3,5 | - 3,3 | - 6,5 | - 13,6 | - 12,6 | - 9,5 | - 10,7 | - 9,7 | - 8,7 | - 8,4 | - 8,1 | - 7,9 | - 7,6 | - 7,5 | - 7,5 | |
| Цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность федерального бюджета, долл. США/барр. | 24,6 | 29,0 | 57,5 | 97,7 | 106,2 | 101,1 | 111,2 | 105,1 | 103,2 | 104,2 | 105,8 | 108,3 | 109,6 | 112,3 | 119,5 |
Источник: Минфин России. URL: https://www.minfin.ru.
Приложение 2