Некоторые исторические аспекты становления и развития правового
регулирования оперативно-розыскной деятельности в России
В теории права под правовым регулированием понимается специфическая деятельность государства, его органов и должностных лиц по упорядочению общественных отношений в определенной сфере деятельности путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаях индивидуально регламентирующих решений по юридически значимым вопросам, которые возникают в рамках таких отношений[1].
Одним из специфических видов деятельности государства в правоохранительной сфере, направленных на борьбу с преступностью, является оперативно – розыскная деятельность (ОРД).
Сегодня ни у кого не вызывает сомнения факт, что выявить, раскрыть и расследовать неочевидные, латентные, тщательно подготавливаемые, замаскированные преступления только уголовно - процессуальными методами и средствами невозможно. Для этих целей во всех цивилизованных странах, в том числе и в России, существует особый государственно – правовой механизм борьбы с криминальными явлениями, именуемый оперативно – розыскной деятельностью[2].
В соответствии со ст.1 действующего Федерального закона «Об оперативно – розыскной деятельности» под ОРД понимается вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченном на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно – розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств[3].
Оперативно - розыскная деятельность как государственно – правовая форма борьбы с преступностью имеет глубокие исторические корни. Этот вид деятельности обусловлен исторической сущностью развития человеческого общества и государства. Поэтому историю правового регулирования оперативно – розыскной деятельности необходимо рассматривать в неразрывной связи с историей становления и развития российской государственности.
Для того чтобы понять социальные предпосылки и природу оперативно – розыскной деятельности, уяснить ее содержание и значение для борьбы с преступностью, становление и формирование основных этапов правового регулирования, необходимо представлять генезис ее зарождения и развития.
Анализ изучения юридической и иной литературы по данному вопросу показывает, что ОРД является ярко выраженным историческим явлением, одним из древнейших ремесел человечества, рожденным с момента возникновения потребности в тайном сборе разведывательной информации о противнике, с момента появления преступности. Об этом свидетельствуют легенды, сказания, труды античных и современных историков. Вожди племен, полководцы древности для достижения победы над врагами активно использовали методы, приемы, присущие ныне оперативно – розыскной деятельности и нацеленные на тайное получение информации о действиях и намерениях противника (приобретение осведомителей, направление лазутчиков в стан врага, личный сбор информации и т.д.)[4].
Первое упоминание о разведывательной деятельности как прообразе современной ОРД содержится в книгах Священного Писания Ветхого и Нового Завета. Упоминание об отдельных элементах ОРД можно найти даже в Библии. Например, в одной из книг Нового завета – «Апокалипсисе Иоанна Богослова» - говорится: «И увидел я иного Ангела могучего, сходящего с неба, облеченного в облаки, и дуга над головою, и лицо его как солнце и ноги его как столпы огненные, и имел он в руке своей Книгу раскрытую». Архиепископ Андрей Кессарийский в своем, ставшем каноническим, «Толковании на Апокалипсис» объясняет, что «…Книжка, как небольшая и написанная очень мелко заключает в себе имена и дела тех самых лукавых, которые разбойничают или иным образом бесчинствуют на земле и убивают на море, в наказание которых там и здесь (т.е. на суше и на море – В.А.) Ангел поставил ноги»[5]. Как следует из толкования фиксация имен злодеев и творимых ими на земле дел производилась в тайне от «лукавых» с целью их последующего привлечения к «суду божьему». Очевидно, что здесь мы имеем дело с прообразом оперативно – розыскных учетов, предназначенных для накопления, хранения и использования оперативно значимой информации.
Одно из первых упоминаний о негласной разведывательной деятельности датируется VI в. до н.э. и принадлежит перу китайского философа и военного теоретика того времени Сунь Цзы, прославившийся своим трактатом «Искусство войны»[6]. Он утверждал, что предвидеть различные события возможно не столько через духов и богов, сколько с помощью людей, знающих, что делается у врага. Он рассматривал шпионаж и негласную работу с осведомителями как средства войны, «так как подлинная гуманность – воевать с возможно меньшим числом жертв»[7].
Факты использования негласных сил и средств при проведении различных разведывательных операций русскими князьями Аскольдом и Диром (IX в.), Александром Невским (XIII в), Дмитрием Иоанновичем (Донским) (XIV в.) упоминаются в летописях Древней Руси[8].
Проведенные исследования генезиса правового регулирования ОРД, основанного на принципе детерминированности, показывают, что периоды развития правового регулирования ОРД в основном совпадают с этапами формирования российской государственности. Отсюда в истории России в XVIII – XX вв. можно выделить три основных периода правового регулирования оперативно – розыскной деятельности:
Первый период – правовое регулирование сыскной работы в Российской Империи (XVIII в. – начало ХХ в.).
В данном периоде можно выделить следующие наиболее значимые этапы:
· регламентация розыска до преобразований Петра I;
· правовая регламентация розыскной работы со времени преобразований Петра I и до 60 - х годов ХIХ в.;
· нормативно - правовое регулирование оперативно - розыскной деятельности с 60-х гг. ХIХ в. до начала ХХ в (до марта 1917 г.)
Первый переходный период (март 1917 г. – середина 1918 г.)
Второй - советский период (середина 1918 г. – август 1991г.) разделен на четыре достаточно значимых этапа: середина 1918г. – 1930 г.; 1931 г. – 1952 г.; 1953 г. – середина 70-х гг.; середина 70 - х гг. – август 1991г.
Второй переходный период (август 1991 г. – март 1992 г.)
Третий период – правовое регулирование ОРД в современный (постсоветский) период (с марта 1992 г. по настоящее время).
В приведенной классификации основных периодов правового регулирования оперативно - розыскной деятельности в ХХ столетии выделяются еще два, относительно кратковременных, но весьма содержательных (условно названных переходными) периода:
1) с момента отказа Временного правительства от нормативных правил розыска царской России и до установления в Советской России собственных нормативно - правовых рамок негласной розыскной работы (март 1917 г. – середина 1918 г.);
2) период современной «смены вех», т.е. период постепенного замещения нормативных актов Советского Союза российскими нормативными актами и, одновременно, регламентация оперативно-розыскной работы не в подзаконных актах, а на уровне законов (август 1991 г. – март 1992 г.) [9].
Анализ содержания соответствующих нормативных актов, действовавших в эти периоды, свидетельствует о зависимости выбора властями того или иного уровня правового регулирования сыскной работы от социально-политической и экономической обстановки в государстве. С ростом демократических завоеваний уровень правовой регламентации негласной работы правоохранительных органов и спецслужб неуклонно возрастал и, наоборот, с началом очередной полосы внутренних потрясений, войн и т.п. законодатель, как правило, ужесточал правовой режим негласной работы этих органов и служб[10].
Кратко проанализируем основные исторические вехи становления и развития правового регулирования оперативно – розыскной деятельности в России.
Первый период – правовое регулирование сыскной работы в Российской Империи (XVIII в. – начало ХХ в.):
Регламентация розыска до преобразований ПетраI
История государства и права России свидетельствует о том, что на первоначальном этапе становления российской государственности правоохранительная функция ограничивалась в основном отправлением правосудия, а установление преступника и обнаружение похищенного имущества возлагалось на самих потерпевших.
Первые письменные свидетельства об особенностях розыскной деятельности встречаются в древнейшем источнике русского права – «Русской правде», которая по преимуществу была сборником уголовно –процессуальных норм, в немалой степени включавшем и нормы о производстве розыска[11].
«Русская правда», по существу, рассматривала три стадии древнерусского процесса – «заклич», «свод» и «гонение следа», две последние из которых и представляли собой разновидности розыскной деятельности[12].
Отдельные элементы ОРД появились уже в деятельности сыскных и судебных органов в период царствования Ивана Грозного, создавшего прообраз сыскных подразделений полиции и заложившего основы уголовного сыска. В этот период, с определенной долей условности, начинает формироваться правовая база, регламентирующая производство уголовного сыска. В середине XVI века в центральных органах управления на основе Разбойной избы Боярской думы был сформирован Разбойный приказ, на который возлагалась организация борьбы с преступностью и функции политической полиции, сменивший несколько названий (Разбойный приказ, Сыскной приказ, Приказ сыскных дел) и просуществовавший с 1539 до 1701гг.
В 1650 г. был создан Приказ тайных дел, ведавший розыском политических преступников, в котором весьма активно использовалась информация граждан о месте их нахождения[13].
Таковы основные исторические вехи становления правовой регламентации сыскной деятельности до образования Российской Империи.
Правовая регламентация розыскной работы со времени преобразований Петра I и до 60 - х г.г. ХIХ в.
История свидетельствует, что юридическое закрепление методов негласного характера в правоохранительной деятельности Российской Империи связано с Петром I. Именно с преобразований Петра I, направленных на формирование новой государственности, становится наиболее заметной тенденция на усиление регламентации тайной сыскной работы (понимаемой в «широком» смысле слова), впоследствии названной оперативно-розыскной[14].
В годы правления Петра I предпринимается попытка ввести регулярную полицию, создается орган политической полиции – Тайная канцелярия розыскных дел (1718 г.)[15], восстанавливается институт сыщиков[16] и, кроме того, издается инструкция (1719 г.), которая разрешала создавать розыскные команды из военнослужащих[17]. Основным нормативным актом этого периода является, изданный в 1782 году, Устав благочиния, или Полицейский.
Разведывательная работа именно в эти годы впервые приобретает правовую основу. Однако эти акты не предназначались для регламентации собственно ОРД, и поэтому нет достаточных оснований утверждать о наличии системного подхода в правовом регулировании негласной работы в это время[18].
Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности с 60-х гг. XIX в. до начала ХХ в. (до марта 1917 г.)
Со второй половины ХIХ в. и до начала ХХ в. отмечаются две волны нормативно - правовых преобразований полицейской системы, которые непосредственно затронули организацию розыскной работы: реформы 1862 г. (крестьянская реформа) и 1880 г. В этот период совершенствование правовой регламентации сыскной работы проходило под знаком разработки более действенных правил борьбы с нарастающей революционной деятельностью в российском государстве. В это время принимается серия нормативных актов.
В начале XX века в России уголовный сыск был урегулирован Законом от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части», в соответствии с которым в 89 городах Российской Империи в структуре полицейских управлений были образованы сыскные отделения. В Законе были сформулированы задачи сыскных отделений. Они были обязаны осуществлять «негласное расследование и производство дознаний в виде предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера», для чего «через своих чинов имели систематический надзор за преступными и порочными элементами путем негласной агентуры и наружного наблюдения»[19].
Таким образом, совершенствующаяся полицейская практика начала ХХ века с неизбежностью привела к необходимости регулирования отношений в сфере оперативно - розыскной деятельности на законодательном уровне.
Отметим, что временные границы окончания этого этапа правового регулирования оперативно - розыскной деятельности не совпадают с датой свержения самодержавия и победы Февральской буржуазно-демократической революции 23-27 февраля 1917 г., т.к. отдельные нормативные акты, регламентирующие сыскную работу, формально не были отменены и продолжали действовать еще некоторое время.
Первый переходный период (март 1917 г. – середина 1918 г.)
Характерными чертами этого периода являлись следующие:
Во-первых, временное буржуазно-демократическое правительство под давлением широких революционных масс вынуждено было отменить царские нормативные акты о «широкой» оперативно-розыскной деятельности. В частности, были отменены Положение о контрразведывательных отделениях «Наставление по контрразведке в военное время». Кроме того, были ликвидированы политическая полиция и жандармерия[20].
Во-вторых, первые месяцы после Великой Октябрьской социалистической революции (до середины 1918 г.) в Советской России негласная работа вообще не регламентировалась. Ее регулирование проводилось на основе «революционного сознания». Вместе с тем следует отметить, что уже в июле 1917 года в столице создается Управление уголовного розыска. Причем розыск и следствие ведутся в рамках общего суда и местного самоуправления.
Второй – советский период правового регулирования оперативно-розыскной деятельности (середина 1918 г. – август 1991 г.)
В правовом регулировании ОРД советского периода можно выделить четыре этапа.
Первый этап (середина 1918 г. – 1930 г.) – это период возникновения и становления правового регулирования ОРД в Советской России. Точную дату отсчета данного периода установить достаточно сложно по причине правового хаоса того времени. Поэтому условно начало этого этапа определено с середины 1918 года, когда органы ВЧК начали устанавливать внутреннее агентурное наблюдение в антисоветских партиях, организациях, группах и на особо важных объектах.
Важным событием этого этапа явилось учреждение Постановлением коллегии НКВД РСФСР от 5 октября 1918 г. Центрального управления уголовного розыска при Главном управлении милиции, а при местных органах милиции – аппаратов уголовного розыска. Центророзыск направил в адрес местных советов письмо, в котором отмечалась необходимость «поставить дело сыска на научную высоту и создать кадры действительно опытных сотрудников; …обставить деятельность сыска так, чтобы ни тени подозрения не падало на доброе имя деятеля уголовного розыска, охраняющего нравственность и устои государственности»[21].
В дальнейшем органы уголовного розыска неоднократно подвергались реорганизации.
К наиболее важным объективным и субъективным факторам, повлиявшим на суть, содержание и форму правового регулирования ОРД на данном этапе следует отнести такие как: совершение Великой Октябрьской социалистической революции; гражданская война и разруха в стране, разгул политического бандитизма и преступности в целом; смена приоритетов в уголовно - правовой политике Советского государства по сравнению с политикой царского самодержавия и установками буржуазно-демократического Временного правительства; образование в 1922 году Союза ССР и др.
Второй этап (1931 – 1952 г.г.) – это период реакции и его господства в правовом обеспечении ОРД. По существу правовое регулирование ОРД было переориентировано и подчинено цели и задачам карательно-репрессивной политики государства. Среди предпосылок к переходу на данный этап правового регулирования ОРД следует выделить усиление влияния диктата И.В. Сталина в коммунистической партии и государстве, фактическое подчинение органов безопасности интересам одной личности.
На данном этапе происходила бесконечная трансформация специальных служб и правоохранительных органов.
Среди объективных факторов, повлиявших на содержание данного этапа, нельзя, прежде всего, не упомянуть о военном лихолетье (1941 – 1945 гг.), а затем начавшейся «холодной» войне. Среди субъективных – о «злой» воле руководства страны и органов безопасности и внутренних дел, довлеющей над всеми и во всем в течение рассматриваемого этапа. Именно в это время произошла окончательная трансформация и закрепление в нормативных актах неправовых положений (прежде всего, о политическом преследовании и проведении «генеральной чистки»)[22].
Третий этап (1953 г. – середина 70 - х годов)
За этот временной отрезок происходит постепенный отказ власть имущих от порочной практики закрепления произвола в нормативных актах, регламентирующих ОРД, что являлось характерным для периода культа личности И. В. Сталина. Именно в январе 1953 года выходит постановление ЦК КПСС «Об органах МГБ», в соответствии с которым органы госбезопасности были в очередной раз отделены от органов внутренних дел, а в сентябре того же года произошла ликвидация Особого Совещания при МВД СССР[23].
Данный этап правового регулирования прежде всего был связан с формированием двух различных нормативно - правовых ведомственных платформ (в МВД и КГБ при СМ СССР), предназначенных регулировать единую по сути оперативно - розыскную деятельность, и закреплением в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик и в аналогичных статьях Уголовно - процессуальных кодексов союзных республик правил об обязанностях органов дознания по осуществлению оперативно - розыскной деятельности.
Четвертый или последний этап в советской истории (середина 70 - х годов – август 1991 года) – это период стабилизации правового регулирования ОРД и, одновременно, время подготовки «революционных» изменений ее правовой регламентации.
После создания в середине 70 - х годов «фундаментальных правовых основ агентурной работы» ее правила существенно не менялись на протяжении более чем десятилетия, хотя объективная необходимость в этом имелась[24].
Среди особенностей правового регулирования ОРД на данном этапе можно выделить: продолжающуюся ведомственную разобщенность нормативно - правовой регламентации единой оперативно – розыскной работы; появление первых признаков предстоящего законодательного регулирования основных нормативных положений ОРД.
Второй переходный период (август 1991 г. – март 1992 г.)
Этот период начался с распадом СССР и длился до момента принятия в суверенной России 13 марта 1992 года Закона РФ «Об оперативно – розыскной деятельности в РФ». Особенностью этого периода являлось то, что на этом достаточно небольшом временном отрезке в основном продолжали действовать нормативные акты бывшего СССР (юридически уже не существующего), т.е. в основном секретные акты КГБ СССР и МВД СССР.
Третий период - правовое регулирование оперативно - розыскной деятельности в современный (постсоветский) период (март 1992 г. – настоящее время)
Современный (постсоветский) период правового регулирования ОРД в России можно назвать наиболее значительным среди всех периодов в отечественной истории правовой регламентации оперативно-розыскной деятельности, поскольку он связан с качественными изменениями в механизме правового регулирования. С правового регулирования негласной работы в основном на подзаконном уровне был сделан резкий скачок на уровень законодательной регламентации. Точкой отсчета этого периода является дата принятия Верховным Советом вышеупомянутого Закона РФ «Об оперативно – розыскной деятельности в Российской Федерации». Закон об ОРД являлся первым в современной российской истории нормативно – правовым актом высшей юридической силы, открыто регулировавшим тайную работу правоохранительных органов и спецслужб России. Систематизированный и комплексный характер Закона об ОРД позволял рассматривать его в качестве основополагающего отраслевого нормативного правового акта, в соответствии с которым ведомства (субъекты ОРД) должны были сверять свою правотворческую работу по детализации правил, касающихся организации и тактики осуществления ОРД. Кроме того, принятие данного Закона создало реальные предпосылки для формирования новой отрасли российского законодательства – законодательства в области ОРД и признания реальности уголовно – розыскного права.
Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ актуализировало проблему реализации ее положений, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Положения действовавшего тогда Закона об ОРД не в полной мере вписывались в соответствующие конституционные нормы, что вызывало тревогу у законодателей, юристов, широкой общественности и послужило основанием для его приведения в соответствие новой Российской Конституции.
В этой связи 5 июля 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон "Об оперативно - розыскной деятельности" в новой редакции, который вступил в законную силу 12 августа 1995г. Этот Закон позитивно отразился на правовом регулировании данного специфического вида деятельности, совершенствовании ее организации и тактики и действует до настоящего времени.
Основные положения Закона были отражены и детализированы в ведомственных и межведомственных нормативных правовых актах органов - субъектов ОРД, их конституционность была подтверждена в решениях Конституционного Суда РФ[25].
Таким образом, правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности имеет свою историю и представляет собой нормативно-властное воздействие государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в данной деятельности общественные отношения с целью их упорядочения и совершенствования.
[1] См.: http: //lawbook.ru >theory/Alexeev/18.shtml.
[2] О правовом регулировании ОРД см., например, Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2011.С.162-166.
[3] Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». СЗ №33, ст.3349. Далее Закон об ОРД.
[4] См.: например, Легенды и сказания Древней Греции и Древнего Рима. М.,1988; Гай Светоний Торнквилл. Жизнь двенадцати цезарей.М,. 1990; Гече Г. Библейские истории М., 1990; Возный А.Ф., Кононенко И.Н. Теория и практика оперативного осмотра. Киев. 1974 и др.
[5] Литературная учеба. 1991.№1.С.100, 114.
[6] См.: Теория оперативно – розыскной деятельности: Учебник / Под. ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова. М.:ИНФРА-М, 2006.С.1-2.
[7] Цит. по: Энциклопедия шпионажа. М.,1998. С.5.
[8] См.: например, Ключевский В.О. Сочинения: В 9 – т. Т.1. М., 1987.С.157.; Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей.- М., 2004.С.79-81. и др.
[9] См.: Оперативно – розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю.Шумилова.М., ИНФРА-М,2001. С.1-2.
[10] См.: Шумилов А.Ю. Основы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности: Развитие правового регулирования оперативно-розыской деятельности в России (XVIII - XX вв.). Спецкурс лекций. Изд. Шумилова И.И. М., 1998. С. 5.
[11] См.: Лысенко В.В. Источники права Древней Руси и формирование правовой основы полицейских органов // Органы внутренних дел на пути к правовому государству. – СПб., 1993. С. 104.
[12] См.: Исаев М.И. История государства и права России. – М., 1993. С.15-16.
[13] О дате создания Приказа тайных дел можно констатировать приблизительно. В исследованиях ученых приводятся различные даты - 1653, 1655, 1658 гг. Например, см., Полиция России: Документы и материалы. 1718-1917гг./Авт.-сост.: А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, Б.В. Чернышев, А.В. Лобанов.- Саратов: СЮИ МВД России, 2002. С.9; https://dic.academic.ru; https:// www. rudata. ru.
[14] См.: Юдин Е.Г.Некоторые вопросы истории развития оперативно-розыскной деятельности и ее правовой основы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006, № 5. С. 15.
[15] См.: Веретенников В.И. Из истории Тайной канцелярии. 1731 - 1762, Харьков, 1911; Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел, Ярославль,1902; Российское законодательство Х - ХХ веков. В 9-ти томах., Т. 4., М., Юрид. лит-ра., 1986.
[16] См.: Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Розыск, дознание, следствие., Л., Изд-во Ленинград. ун-та.,1984, С.90.
[17] См.: Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Указ. раб. С.90.
[18] См.: Жаров С.Н. История оперативно-розыскной деятельности и ее правового регулирования в России (XI - начало XX вв.): Монография. Изд-во Татьяны Лурье, г. Челябинск, 2008. С. 115.
[19] Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г.// См.: Полиция России: Документы и материалы. 1718-1917гг. /Авт.-сост.:А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, Б.В. Чернышев, А.В. Лобанов.-Саратов: СЮИ МВД России, 2002. С.302.
[20]См.: Елинский В.И. Формирование сыскной полиции России (1860 - 1917 гг.) // Некоторые правовые и организационно-тактические проблемы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Н. Новгород, 1997. С. 170 - 171.
[21] ЦГАОР СССР. Ф. 393. ОП.6. Д.104.Л.89.
[22] См.: Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2001. С.27-28.
[23] См.: Алексеев А.И. О тайной агентуре, покаянной исповеди и здравом смысле // Щит и меч. 1991. N 4. С. 34.
[24] См.: Алексеев А.И. Указ. раб. С. 35.
[25] См.: Юдин Е. Г. Указ.раб. С. 24.