Принципы и источники административного права.
Подготовил: студент группы К-41.2
Падолочный И.Г.
Проверил: Каретник Е.С.
Симферополь, 2011
Понятие и виды субъектов административного права Украины
Нормы каждой отдельной отрасли права распространяются на определенный круг лиц, которые, подпадая под влияние этих норм, выступают субъектами соответствующей отрасли права.
Субъекты административного права - это участники общественных отношений, которые имеют субъективные права и выполняют юридические обязанности, установленные административно-правовыми нормами. Подобное положение носителей субъективных прав и обязанностей определяется термином «административная правосубъектность».
Административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, о чем свидетельствует огромное количество подобных отношений в различных сферах реализации публичной власти. Неслучайно, что перечень субъектов административного права значительно больше по объему, чем в любой другой отрасли права.
Наиболее распространенным и практически применяемым является выделение следующих основных видов субъектов административного права1: а) физические лица - граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства, б) юридические лица - органы исполнительной власти, любые другие государственные органы, органы местного самоуправления, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации (в лице их руководителей, возглавляющих органы управления этих предприятий, учреждений, организаций) в) определенные коллективные субъекты (образования), не имеющих признаков юридического лица, но в той или иной степени наделены нормами административного права определенными правами и обязанностями - структурные подразделения государственных и негосударственных органов, предприятий, учреждений, организаций, некоторые другие общественные образования (вроде общего собрания граждан по месту жительства).
В сфере административно-правового регулирования субъективные права i обязанности имеют как общие признаки, так и признаки, позволяющие их разграничивать.
Отличия заключаются в том, что: права реализуются в интересах их носителя, а обязанности - в интересах других лиц; права - это мера возможного (допустимого) поведения, а обязанности - мера должного (необходимого) поведения.
Понятие административной правосубъектности следует определить как способность лица иметь и реализовывать (осуществлять) непосредственно или через своего представителя предоставленные ей нормами права субъективные права и обязанности. Содержание данного понятия составляют два элемента:
- Способность иметь субъективные права i обязанности - административная правоспособность;
- Способность реализовывать предоставленные права i обязанности - административная дееспособность.
Составной административной правоспособности является административная делiк-тоздатнiсть, т.е. способность субъекта нести за нарушение административно-правовых норм юридическую (как правило, административную) ответственность.
Поскольку наличие административной правосубъектности определенным образом опережает наличие у конкретного лица определенных субъективных прав и обязанностей, следует отметить важное значение, которое имеет для характеристики субъектов административного права понятие «административно-правового статуса». Этим понятием принято определять комплекс конкретно определенных субъективных прав и обязанностей, которые закреплены за соответствующим субъектом нормами административного права.
Иными словами, говоря, с одной стороны, о потенциальной способности субъекта административного права иметь определенные права и исполнять обязанности, подчеркивается его административной правосубъектности, а с другой - говоря об имеющихся у того же субъекта права и обязанности, а о его административно-правовой статус.
Источники административного права в Украине
В юридической литературе понятие «источник права» не является однозначным. Однако чаще всего под ним понимают внешнюю форму выражения общеобязательных правил поведения, прежде правовых норм.
Согласно положениям теории права источниками права могут выступать нормативно-правовые акты, правовые обычаи, судебные прецеденты, правовые договоры.
Чисто административно-правовых нормативных актов довольно мало. Как пример, это Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее - КоАП), Закон Украины от 1 декабря 1994 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и некоторые другие законы.
Если нормативно-правовой акт охватывает, наряду с нормами административного права, нормы других отраслей права (финансового, гражданского и др.), то для административного права он будет источником лишь в той части, что административно-правовой характер.
Заметное место среди источников административного права занимают акты органов местного самоуправления, в том числе так называемые общеобязательные решения, которыми устанавливается административная ответственность. Как правило, они носят локальный характер, однако в них решаются (регулируются) важные вопросы местного, регионального значения.
Судебный прецедент не может признаваться источником права в правовой системе Украины. Однако есть определенные предостережения относительно этого утверждения.
В частности, Конституционный Суд Украины может принимать решения, которые влекут фактическую отмену или изменение норм правовых актов парламента, Президента, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым. В ст. 74 Закона Украины от 16 октября 1996 «О Конституционном Суде» сказано, что Конституционный Суд может указать на преюдицийнисть своего решения при рассмотрении судами общей юрисдикции исков в связи с правоотношениями, которые возникли вследствие действия неконституционного акта. Реально это означает, что решение Конституционного Суда должно общеобязательную силу при решении неограниченного количества индивидуальных споров, то есть фактически приобретает нормативного характера.
Значение источника права может иметь и правовой обычай - правило поведения людей, которое складывается исторически и приобретает общий признания вследствие многократного повторения. Однако на сегодня в Украине не встречается случаев прямого санкционирования государственными органами правовых обычаев в сфере публичного управления, поскольку они уже давно трансформировались в действующее административное право.
Таким образом, источники административного права нужно понимать как внешние формы установления и выражения административно-правовых норм - акты правотворчества государственных органов и органов местного самоуправления, принятые в пределах их установленной законодательством компетенции, а также международные соглашения и международные документы, ратифицированные Украиной.
Нормативно-правовые акты - наиболее многочисленная группа источников административного права. Они образуют систему, которая построена в соответствии с принципом верховенства закона.
Место конкретного источника административного права в этой системе определяется понятием «юридической силы». Она характеризует степень спивпидпорядкування нормативно-правовых актов, а именно:
- Все они основываются на нормах Конституции i законов Украины, которые имеют высшую юридическую силу;
- Нормативные акты высших органов исполнительной власти служат юридической базой для актов, принимаемых органами исполнительной власти низшего уровня;
- Акты центральных органов исполнительной власти имеют больший масштаб действия, чем аналогичные акты низших органов;
- Нормативные акты отраслевого (ведомственного) характера основываются на источниках общегосударственного характера.
Основными видами нормативно-правовых актов как источников административного права по их юридической силой является такие.
Законы как форма выявления воли народа Украины закрепляют i регулируют наиболее важные аспекты организации i деятельности органов исполнительной власти, государственной службы, правового статуса личности в сфере государственного управления, создают режим ответственности, а также регламентируют порядок реализации полномочий органов управления, правоохранительных, судебных и других органов.
Конституция Украины как Основной Закон имеет решающее значение в установлении основ правового регулирования государственного управления, аккумулирует главные принципы, задает управленческим отношениям целевую направленность. В Основном Законе определяется система органов исполнительной власти, их важнейшие полномочия, организация деятельности, внешние формы правовых актов. Конституционные положения устанавливают основы административно-правового статуса граждан, закрепляющие право на участие объединений граждан i трудовых коллективов в управлении государственными i общественными делами, обязанности i ответственность должностных лиц, важнейшие способы укрепления законности i дисциплины в государственном управлении.
Однако основополагающая роль Конституции относительно административного права не означает признания ее непосредственным источником административно-правовых норм. Другое дело, что отдельные конституционные нормы предусматривают издание специальных (так называемых конституционных или органических) законов с целью конкретизации и детализации конституционных положений, на которых будет базироваться текущее административно-правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
Постановления Верховной Рады имеют организационно-правовой характер i занимают по юридической силе следующий после законов уровень. Эти акты бывают двух видов.
Во-первых, с их помощью парламент может решать неотложные вопросы руководства государством, которые отнесены к его компетенции, но не урегулированы в законах.
Во-вторых, ранее парламент постановлениями ввел в действие новые законы, отменял i менял устаревшие. Подобные акты в большинстве случаев не содержат правовых норм, является нормативно-вспомогательными. Но учитывая их правотворческого значения, а также на то, что они действуют неоднократно на протяжении существования главного акта (закона), их также следует относить к источникам права.
Указы Президента Украины - акты главы государства, выдаваемых в рамках его полномочий на основе и во исполнение Конституции i законов Украины. В настоящее время объем полномочий Президента в сфере исполнительной власти, предусматривающих издание нормативно-правовых актов, значительно уменьшено.
Такие акты Президента Украины, как распоряжения, имеющие индивидуальный характер и норм права обычно не содержат.
Акты Кабинета Министров Украины (Правительства), имеющие нормативный характер, называются постановлениями. Постановления правительства принимаются коллегиальным путем на его заседаниях. Ими, как правило, конкретизируются положения законов Украины i указов Президента, в том числе по вопросам, являющимся предметом административно-правового регулирования.
Постановлениями правительства утверждаются уставы, положения, правила, инструкции и некоторых других актах, содержащих административно-правовые нормы.
Устав, положение - это акт, который определяет организацию и деятельность отдельных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, их служащих и других лиц в определенных сферах деятельности (например, Устав о дисциплине работников связи).
Правила - акт, конкретизирующий нормы права более общего характера с целью регулирования поведения субъектов правоотношений в определенных сферах государственного управления i носит процедурный характер (например, Правила предоставления услуг по водо-, теплоснабжения и водоотведения).
Инструкция - акт, которым разъясняется порядок применения закона или другого акта большей юридической силы, создается механизм их реализации (например, Примерная инструкция по делопроизводству в министерствах, других центральных органах исполнительной власти, Совету министров Автономной Республики Крым, местных органах исполнительной власти).
Кроме постановлений, Кабинет Министров Украины издает и такие акты, как распоряжение, имеющих, как правило, индивидуальный характер.
Приказы министерств и других центральных органов исполнительной власти - это акты ведомственного (отраслевого) характера, которые выдаются министром, руководителем другого центрального органа исполнительной власти в одностороннем порядке. Приказы могут иметь отраслевой или межотраслевой характер. Иногда центральные органы исполнительной власти издают совместные акты.
Нормативно-правовые акты Верховной Рады i Совета министров Автономной Республики Крым (АРК). Верховная Рада АРК принимает Конституцию АРК, которая утверждается Верховной Радой Украины, и другие нормативно-правовые акты в форме решений и постановлений. Актами Верховной Рады АРК может осуществляться самостоятельное административно-правовое регулирование из надлежащих к его ведению вопросов сельского хозяйства, лесов; мелиорации и карьеров; общественных работ, ремесел i промыслов благотворительной деятельности; курортно-рекреационной сферы и некоторых других.
Нормативно-правовыми актами Совета Министров АРК являются постановления, которые могут приниматься по вопросам развития экономики, социальной сферы, финансовой, кредитной и ценовой политики, промышленности, топливно-энергетического комплекса, водохозяйственного строительства i орошаемого земледелия и др.
Акты местных государственных администраций - распоряжения их председателей принимаются в одностороннем порядке i являются обязательными для исполнения на соответствующей территории (область, город, район) всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами.
Решения местных советов (органов местного самоуправления) также могут содержать нормы административного права. В частности, органы местного самоуправления устанавливают общеобязательные правила по вопросам благоустройства территории населенного пункта, обеспечения в нем чистоты i порядка, торговли на рынках, соблюдения тишины в общественных местах, борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями (пункты 44, 45 статьи 26 закона «О местном самоуправлении в Украине», статьи 5 Кодекса Украины об административных правонарушениях).
Акты органов управления (администраций) государственных предприятий, учреждений, организаций - приказы их руководителей. Право этих руководителей принимать так называемые «локальные» нормы права связано с необходимостью реализации компетенции собственника имущества, т.е. государства в лице его органов. Приказы принимаются единолично и распространяются, как правило, на структурные подразделения, отделы, службы, работников соответствующих образований.
Помимо нормативно-правовых актов, отдельным видом источников административного права является i международные соглашения (договоры) Украины и международно-правовые акты, ратифицированные Верховной Радой Украины. Согласно ст. 9 Конституции они являются частью национального законодательства.
Международно-правовые акты регулируют i вопросы, относящиеся к административно-правовой сферы: защита прав i свобод человека i гражданина; правовом статусе иностранцев, порядок пересечения государственной границы; взаимодействие пограничных войск и таможенных служб соседних государств, международное транспортное сообщение, сотрудничество в разных отраслях народного хозяйства, организация борьбы с преступностью.