АВАКЬЯН Сурен Адибекович,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
Проблема суверенитета и демократии в их переплетении не может не быть политической. А обращение к ней деятелей разных партий и политологов делает эту проблему еще более политизированной. Причина, вероятно, кроется в том, что начинается незамедлительный поиск общественных сил, которые «единственно» есть защитники как суверенитета, так и демократии, способные соединить эти понятия в построении демократического общества и управления государством.
Профессиональному конституционалисту все представляется несколько проще. Любой разговор о суверенитете и демократии он начнет с понятий, а они нам давно известны — народный суверенитет, национальный суверенитет, государственный суверенитет. И основой любого разговора о суверенитете является категория «народный суверенитет». Что это? Если говорить иными, более ясным читателю словами, народный суверенитет — это народовластие принадлежность народу всей власти в обществе и государстве. Имея полновластие народа должно соединить такие понятия, как суверенитет и демократия. В конце концов изначально демократия и означает власть народа, а суверенитет позволяет придать этой власти такое качество, как верховенство — ничего нет и не может быть выше власти народа.
Господи, о чем он! — скажут некоторые читатели. О какой власти народа вообще и тем более о полновластии народа можно вести речь? Неужели не очевидно, что как раз-то народ пока отчужден, реально отодвинут от власти в нашей стране? Хорошо хоть есть суверенитет государства как свойство его самостоятельности во внутренних делах и независимости в международном общении.
Не будем отрицать очевидное - до реальной власти народа нам еще далеко, а о своем — государственном — суверенитете обязано заботиться любое государство. Все так. Однако если мы хотим соединить две исторические ценности, суверенитет и демократию, следует говорить великом достижении человечества — идее суверенитета народа, тем, когда она нашла конституционное воплощение в России. Есть ведь статья Конституции, и она гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». И далее: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». И еще: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
К идее власти народа и ее конституционной формулировке наша страна шла нелегким путем. В царской России идеологизмом, говоря современным языком, была триада: самодержавие, православие, народность. Вроде бы уже тогда уповали на народ? Нет, на деле народом считалось население страны, да и то как совокупность подданных императора. Власти народа как его права участвовать в решении государственных дел, тем более решать их, не было.
В советское время возвысили принцип классового расслоения. Официально объявляли о принадлежности власти то рабочим, то рабочим и крестьянам, то трудовому народу, то трудящимся. Формально говорили о народе. Но конституционно власть закреплялась все-таки не за народом, а за государственными органами. Конституция РСФСР 1918 года начиналась «Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ее первой статье Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. «Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». По Конституции 1936 года СССР провозглашался социалистическим государством рабочих и крестьян, в котором вся власть принадлежала трудящемся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся.
В разрабатывавшейся более 15 лет и принятой в 1977 году Конституции СССР как Основном Законе развитого социализма записали, что «вся власть у СССР принадлежит народу» (статья 2), а «социальную основу СССР состав: мет нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» (статья 19).
Но характерно: даже сказав о принадлежности власти народу, творцы Конституции все равно записали, что «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР». В процессе всенародного обсуждения проекта Конституции многие граждане предлагали записать, что народ осуществляет свою власть посредственно и через Советы». Однако не прошло. Народ народом, а органы лучше.
С удовлетворением можно констатировать, что одной из демократических реалий России, переходившей от советского к постсоциалистическому обществу, стало наконец-таки отражение в Конституции того, что народ не только обладает у нас властью, но и сам ее осуществляет. 15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР включили два важных положения: что вся власть в РСФСР принадлежит «многонациональному народу России» и что он осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов и непосредственно» (именно в такой последовательности). Действующая Конституция РФ 1993 г. сохранила эти принципиальные ценности. Ее преамбула начинается со слов «Мы, многонациональный народ Российской Федерации». А в статье 3 Конституции, как уже видел читатель, возможность прямого народовластия поставлена на первое место: «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы...»
Таким образом, наконец-то народный суверенитет нашел свое истинное конституционное воплощение. Конечно, это совсем не означает, что народу надо изо дня в день самому принимать государственные и политические решения. Но важен сам принцип: народ вправе непосредственно осуществлять свою власть и может это делать — например, если надо принимать важнейшие документы, в частности, Конституцию государства,
решать вопрос о создании союзного государства вместе с другими народами, сказать свое слово по принципиальным вопросам и т. д. А уж выборы с возможностью для граждан оценивать множество кандидатов и политических партий, отдавать кому-то предпочтение, стали реальностью, несмотря на то, что проблем хватает.
К сожалению, говоря о суверенитете и демократии, мы отнюдь не думаем о том, что основой России, костяком ее власти и демократических институтов должен быть народ как единая общность. Конструктивная роль категории народного суверенитета может проявляться, да и проявляется, в разных весьма важных направлениях.
Главное видится прежде всего в том, что именно восприятие себя всеми людьми (как населения страны) единым народом с общими менталитетом, психологией, взглядами на свою жизнь и окружающий мир, достижениями и, увы, бедами способствует созданию и сохранению социального и политического мира. Не секрет, что вместе с постсоциалистической демократией мы получили социальное расслоение, достаточно очевидное и во многом неизбежное в новое российское время. Но это, к счастью, не становится определяющим фактором общественно-политического развития. В немалой степени потому, что есть осознание: эти люди — бедные, со средним достатком и богатые — обречены жить на данной территории и управлять своими делами. Они есть единый народ.
Что может быть взамен? А то, что уже было: или правит кучка богатеев и поставленных ими чиновников, а простой народ наливается злобой, или вчерашние бедняки приходят к власти и либо долго учатся его пользоваться, причиняя при этом страдания своим же согражданам, либо быстро сами приобретают вкус к богатству. Но есть категория «власть народа», которая подходит всем. Нельзя вечно экспроприировать, отнимать, перераспределять и т. д. Соответственно, нельзя и власть узурпировать. Управлять недумаюшей и равнодушной массой, как это ни парадоксально, труднее; народ не подобен стаду животных, а властвующий — погоняле. И совсем не случайно сейчас хотят создать общество сознательных и небезразличных люден, именно такое единение граждан (!) в состоянии самоуправляться, выбирать достойных правителей и исполнять законы.
Конечно, совсем не отвлеченным является и вопрос о том, как формируется народ, как масса людей превращается в духовную и политическую общность. Есть разные пути. Каждый путь, будучи пригодным для какой-то части Земли, рождая там свои представления о том, кого считать частью народа, какие демократические формы развивать и кого допускать к власти, может не прижиться в другом регионе.
В какой-то мере было проще так называемым мононациональным территориям. Например, постепенно все слои, проживающие на исторической территории Франции, говорящие на одном языке, имеющие общий менталитет, образовали единый народ. Здесь, таким образом, «нация» и была «народом», и наоборот. Соответствующая идеология остается и в наши дни. Не случайно и конституция Франции говорит о нации, подразумевая народ. И прижившиеся в этом государстве выходцы из Африки и Азии юридически являются французами, принадлежат к данной нации-народу.
Другой путь формирования народа можно увидеть в США: приехали люди сначала из Англии и Ирландии, затем со всех концов мира, стали вместе жить, работать, искать счастья, постепенно притерлись друг к другу. При этом прежние обычаи и языки оттирались, основой общения стал английский, со временем так модифицированный, что его называют теперь англоамериканским. Появились общая психология, образ жизни, ценности, основанные на уважении чужого достатка, невмешательстве в частную жизнь, религиозной терпимости.
Кстати, религиозный фактор сам по себе тоже может играть важную роль в формировании единого народа — люди относятся к различным этническим группам, но исповедуют одну религию, и это постепенно трансформирует их в общность, которую называют единым народом.
В истории можно найти и примеры стремления сформировать народ посредством переселения на территорию с одним, преимущественно мононациональным составом населения, лиц иного национального происхождения и попытки создать некое ассимилированное братство с общими интересами и способами их выражения.
Что лучше? На этот вопрос никто не даст однозначного ответа. У любого варианта есть свои проблемы. По теории «одна нация — один народ» жизнь легче до той поры, когда
нет массового наплыва мигрантов. Трудности начинаются тогда, когда «инородцам» из благородных побуждений дают возможность инкорпорироваться в местное сообщество, а получается со временем совсем неожиданный результат.
Религия также не становится панацеей. Например, Турция «укрепляла» свой народ в 1915 году путем геноцида армян — граждан другой религии, физически уничтожив более полутора миллионов человек за несколько недель, и мир этого никогда не забудет. Но ведь живущие в Турции курды тоже исповедуют ислам, тем не менее никакого единого народа не получается; неясно также, что означает отраженное в конституции Турции понятие «турецкая нация».
Как показывает опыт ряда районов мира, при «разбавлении» местного населения лицами иной национальной принадлежности и тем более веры возникают серьезные проблемы. К примеру, во времена Советского Союза тысячи русских и русскоязычных граждан приглашались в Латвию, где в значительной мере их усилиями развивалась индустрия. Сегодняшняя ситуация в этой республике наглядно показывает, что единая для граждан и «неграждан» демократия и тем более их духовная общность возникнет еще очень нескоро.
Впрочем, хватит о других. А каким путем шло и идет сейчас формирование народа в России? Прежде всего давайте не забывать о том, что при всех сложностях организации советской власти в то время в нашей стране была во многих отношениях продуманная государственная политика. Если оставить в стороне охоту за «врагами» и классовый подход, в принципе советская власть достаточно умело формировала новое общество. Не будем касаться территориальных перекраиваний — здесь волюнтаризма хватало, и все сказалось в постсоветский период.
Однако ясно то, что Советскому Союзу осталось в наследство от прежней России хотя и сложное, но готовое к общей жизни и взаимопониманию общество. Да, оно было многоязычным, многоконфессиональным. Но это не мешало. У страны были единая экономика, свободное перемещение товаров, капиталов и людей, их реальное равноправие.
В Государственную Думу царского периода избирались представители многих национальностей, причем в национальных районах депутатами становились как «националы», так и русские. Государство не мешало народам жить по своим обычаям, говорить на местных языках, развивать свою культуру. И все это было продолжено. С одной стороны, конечно, искали пути единства, в общем-то, уже существовавшего народа на новом идеологическом, политическом, экономическом и психологическом фундаментах, создавали новую общность со своим, новым и всех связывающим менталитетом. С другой стороны, в условиях многонационального государства еще сильнее, чем ранее, и теперь уже официально провозглашались и реально обеспечивались учет национальной специфики в развитии национальных языков и литературы (нередко даже с созданием своей письменности), театра и кинематографии, формирование национальных кадров и т. д.
Все эти достижения, к счастью, перешли и к новой России. У нас действительно единый народ. Более того, это и многонациональный народ. Сочетаемо ли это? Может быть, правы те, кто предлагает отодвинуть на второй план национальную составляющую российского народа? К нашей теме суверенитета и демократии данный вопрос имеет прямое отношение. Не следует жить иллюзиями и в многонациональном государстве строить единое общество, не обращая внимания на национальный фактор Просто следует отделять одни категории от других. И не важно, является л государство федеративным или унитарным (т. е. сложным или простым п внутреннему устройству) — это только влияет на государственные способы учета национальных интересов, их взаимодействие с общегосударственными и просто территориальными, иного не дано.
Если видеть национальный суверенитет в праве самостоятельного решения нацией вопросов своего бытия, а иное и невозможно, очевидно, что о всегда будет существовать — до тех пор, пока есть нации. Не надо закрывать на это глаза. Однако почему-то некоторые сторонники национального суверенитета видят лишь один путь его реализации — создание государства или так называемой государствоподобной единицы. Возможно, свои исторические параллели не дают почву для других мыслей. В самом деле, в царской России существовал единый Туркестан, а при советской власти, начиная с 1924 года, его раскроили на ряд союзных республик. В 1922 году была образована единая Закавказская федеративная республика, состоявшая из Азербайджана, Армении и Грузии, но по Конституции СССР 1936 года они вошли в Советский Союз в качестве самостоятельных республик. Да и в наши
дни можно найти примеры. Была единая Чечено-Ингушская Республика, теперь вместо нее две самостоятельные республики. В других регионах тоже нет покоя некоторым националам — есть сторонники «развода» Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии на самостоятельные республики. Да и зарубежный опыт дает примеры той же тенденции, взять хотя бы Югославию.
На самом деле национальный суверенитет прежде всего означает право соответствующей нации самостоятельно думать о своей судьбе. Для этого совсем не обязательно создавать свое государство. Порой достаточно автономии в большом государстве. А можно вообще не иметь своей единицы – живут же сообща аварцы, кумыки и другие народы Дагестана в рамках единой республики!
Интернационализация ни в коей мере не должна вести к отказу от национального фактора. От того, что в российском паспорте вычеркнули графу о национальности, ничего не изменилось. Говорят, сделано это для того, чтобы печально известный «пятый пункт» — национальная принадлежность не имела значения при зачислении в вуз, приеме на работу, привлечении к ответственности и т.д.
На деле мы получили учет национального фактора, как говорится, с точностью до наоборот. Известное выражение из анекдота «бьют не по паспорту, а по физиономии», если его чуть подкорректировать, блестяще подтверждают милиционеры на улицах Москвы — им абсолютно не трудно вычислить по внешнему виду, кого задерживать или чьи документы проверять. Национальный фактор должен учитываться во всех наших демократических институтах, если надо — придавать им соответствующую окраску. Речь, конечно, идет не о возвеличивании национального момента с дискриминацией других национальностей. В некоторых республиках при отборе на государственные должности приоритет отдают лицам из коренных национальностей, растет число депутатов в местных парламентах за счет уменьшения русских. Это издержки. Президент России, Государственная Дума и Совет Федерации должны в этом вопросе занять жесткую позицию, помочь республикам, особенно в защите интересов русскоязычного населения.
Хотелось бы коснуться и несколько щекотливого вопроса о положении собственно русского народа в нашей Федерации. Если об этом говорят русские авторы, они боятся упрека в великодержавных амбициях. Возможно, будет проще, если об этом скажет профессор Московского университета, тем более с иной национальной принадлежностью. Мне всегда казалось, что положение русской нации как костяка государства и государственности, т.е. как так называемой государство-образующей нации, можно отразить конституционно.
Во всяком случае это не помешало бы понять и положение данной нации, и признание, уважение этого положения со стороны других наций. В августе 1977 года, в разгар работы над проектом Конституции СССР, автор этих строк был включен в рабочую группу по созданию проекта Конституции РСФСР, которую приняли в 1978 году. При обсуждении вопроса о том, что есть РСФСР, я настаивал на включении в проект такой формулировки: РСФСР олицетворяет государственное единство русского народа и других народов РСФСР. Три вечера наша рабочая группа, состоявшая из известных ученых (я тогда еще был сравнительно молодым доцентом), ожесточенно обсуждала не только саму формулировку, но и то, можно ли ее включать в проект. Удалось убедить коллег, она вошла в проект. И никогда не забуду, как после этого прекрасный ученый, участник войны, профессор Иван Акимович Азовкин из Института государства и права АН СССР, гордившийся тем, что он настоящий русский мужик из Сасовского района Рязанской области, с горечью сказал: «Да, до чего мы, русские, дожили, что уже армяне нас защищают...» Однако в ЦК КПСС это предложение не прошло — может, из уважения ко всем нациям и народностям страны, может, по нерешительности. А ведь насколько легче было бы решать многие проблемы, если бы к идее прислушались. В значительной мере это положило бы конец регулярно возникающим вопросам: а где она, русская государственность, какое место русские занимают в данном сообществе было бы и почвы для претензий на создание Русской республики в составе Российской Федерации для воплощения национального суверенитета русских.
Итак, в национальном факторе нет угрозы народному суверенитету. А вообще-то есть ли что-то, чего надо бояться? В последнее время благодаря некоторым позитивным сдвигам в экономике, так и, хотя это и удивительно, определенной усталости людей (от политических баталий и плюрализма мнений) стало больше единства в нашем обществе. Как на корабле в открытом море: сначала не выносят друг друга на дух, а потом понимают, что выплывать-то надо вместе, и постепенно становятся общностью.
В обычном обществе происходит нечто сходное. И таким образом, вопрос о том, что угрожает народу и его суверенитету, существует. Не все так безоблачно.
Есть разные внутренние угрозы. Одной является власть органов, а если быть точнее, то власть бюрократии, которой совсем не хочется всерьез воспринимать право народа на власть, а видеть в нем демократическую ширму для своего реального полновластия.
Другой аспект той же угрозы связан с тем, что различные общественные силы могут возомнить себя единственными носителями суверенитета народа, выразителями его интересов. Через это наша страна уже проходила: была одна партия, видевшая в себе олицетворение народного суверенитета. Но почему-то ее печальный опыт не очень-то учитывается новыми политическими образованиями. Хотя записано в Конституции (статья 13), что «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность», некоторым силам непременно хочется быть ведущими за счет обескровливания политических партнеров. Ничего хорошего в этом нет. Нам не нравилось, когда на выборы шли более 40 партий и движений, но мы настороженно воспринимаем и наличие так называемой правящей партии, особенно когда ее членами становятся губернаторы и прочий правящий «класс», административный ресурс активно используется на выборах, оппозиция призрачна и состоит из партий-сателлитов.
Есть и внешний фактор, который кое-кем толкуется как ведущий к разобщению народа. Речь идет о миграции — внешней и внутренней. Многие западные страны, допустив к себе иностранную рабочую силу, однозначно поставили преграду па ее интеграции со своим населением. Четыре с лишним миллиона иностранных рабочих в Германии стали частью ее населения, но не народа. Опорой государства здесь считается германская нация.
Что ждет в этом плане Россию? Прежде всего за границей нашего государства проживает более 20 миллионов граждан, относящихся к числу русских или других коренных национальностей России. Их возвращение на историческую родину и приобретение гражданства РФ сделает их частью народа России. Особых проблем здесь, наверное, не будет.
Более серьезный вопрос — как быть с иностранными рабочими из Таджикистана, Молдовы, Китая, Армении, Азербайджана и т.д.? Если произойдет их официальная легализация, минимум 15 миллионов получат право на беспрепятственное проживание в России. Сначала они не будут претендовать на российское гражданство, но это лишь вопрос времени. Но в состоянии ли они стать частью российского общества — это трудный вопрос.
Будет ли российский народ «разжижен» такими добавлениями и насколько? Тем более что перспектива клановых национальных диаспор уже очевидна.
Сюда надо добавить и то, что у нас есть проблема, которой практически нет у западных стран, — внутренняя национальная миграция. Из некоторых южных национальных районов страны вытесняется русскоязычное население. В свою очередь, приезжающие в среднюю полосу и северные районы выходы из национальных районов, с одной стороны, сталкиваются с проблемой их дискриминации как «лиц кавказской национальности», с другой стороны, сами тоже не могут себя вести и проявлять уважение к обычаям местного населения.
На фоне всех тех трудностей, о которых мы вели речь, вопрос о государственном суверенитете представляется более простым и понятным. Никакой особой связи государственного суверенитета и демократии не существует (в отличие от народного или национального суверенитетов). Государства демократические, авторитарные и даже деспотические, состоящие в союзах или чурающиеся их, официально независимы, они обладают государственным суверенитетом. Мировым сообществам могут не нравиться
какие-то режимы, однако очень большой вопрос, вправе ли они вмешиваться во внутренние дела.
Еще сложнее, когда государственный суверенитет нарушается по желанию другого государства. Как известно, фашистский режим нанят войну с СССР, чтобы покончить с «кровавым» коммунистическим режимом. США пришли в Афганистан, чтобы положить конец правлению талибов, а затем еще и найти лидера международных террористов (чего не сделали). Приход в Ирак мотивировался тем, что там тайно изготовлялось оружие массового уничтожения — его тоже не нашли.
Получается, что периодически одни страны вправе выдать свои представления о демократическом правлении, о справедливом строе за идеальные, желают, чтобы другие страны последовали их моделям либо навязывают их внешним принуждением. А если не убеждает модель, тогда можно заявить об угрозе для своей обороны. Таким образом, признание и за мировым сообществом, и за отдельными странами каких-то исключительных прав и приоритета перед государственным суверенитетом других стран — это очень опасная идея.
Кстати, Российская Федерация не лучшим образом поступила в 1993 году, записав в своей Конституции: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (статья 15 часть 4). Казалось бы, все просто: общепризнанные — значит, и нами признанные. Так подходят к этому вопросу французы, немцы и другие страны. Ан нет, нам предлагают другое толкование — это может быть признание мирового сообщества, а мы
ему должны подчиниться. А ведь гораздо правильнее то, что записано в той же статье Конституции далее: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это означает, что только с подписанием договора и его ратификацией с нашей стороны он имеет для России обязательный характер.
Высказывания о том, что некоторым государствам суверенитет не нужен, что они его легко отдают другим странам и международным союзам, по меньшей мере некорректны. В конце концов отдавать можно лишь то, что есть, и всегда остается право вернуть свои качества. Многие десятилетия Кубой управляли ставленники США, и была она лишь местом отдыха американцев. Но пришел Фидель, и соседи узнали, что такое государственный суверенитет.
Итак, подведем итоги. Может быть, единственное толкование сочетания суверенитета и демократии — это правление народа посредством демократических институтов; иначе говоря — это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти, причем же они действуют под контролем народа. Государственный суверенитет произволен от народного суверенитета и является его логическим продолжением, служит тому, чтобы никакие внутренние и внешние силы не препятствовали выражению воли народа; тем самым государство становится защитником интересов народа, в том числе и на международной арене. Никакой иной связи суверенитета и демократии не существует.