Историко-правовое изучение взаимоотношений государства и местного самоуправления необходимо, прежде всего, с методологической точки зрения. Существующее положение во многом является следствием политико-правового прошлого. Более того, правовые реалии сегодняшнего дня во многом определяют ситуацию, которая наступит завтра. Дать оценку современному состоянию любого объекта исследования невозможно без установления причин его происхождения и выделения основных этапов развития. Обращение к историко-правовому наследию развития государственности позволит точнее осмыслить политико-правовые закономерности
образование государственности у восточных славян совпало с разложением родоплеменных, кровнородственных отношений. Они сменялись территориальными, политическими и военными связями. В источниках прослеживается установление и усиление власти киевских князей над племенными союзами славян. Однако князь властвовал и управлял не безраздельно. Княжеская власть была ограничена элементами сохранившегося народного самоуправления – вече – IX-XI вв., а в Новгороде и Пскове значительно дольше. Народные старейшины принимали участие в княжеской думе.
Более тысячелетия просуществовала в России сельская (крестьянская) община, основанная на началах самоуправления. В IX-X вв. община на Руси представляла собой замкнутую систему, внутренние взаимоотношения между общинниками в которой регулировала «Русская Правда». В соответствии с этим нормативным актом княжеская власть возлагала на общину выполнение следующих функций: хозяйственную, податную, судебную, интегративно-защитную, кооперативно-благотворительную, регулятивно-восстановительную, культурную, культовую, коммуникативную и административно-полицейскую. Последняя функция включала в себя поддержание правопорядка, внутриобщинной дисциплины и общепринятых норм жизни
Но все же к началу XI в. Русь стала единым, с централизованным управлением, государством. Началось все с того, что постепенно государственная власть усиливала свой контроль над общиной, соответственно все более возрастала роль великого князя и его аппарата управления в центре и на местах.
В XII в. между центральной властью и местным самоуправлением нередко возникали трения в процессе регулирования внутригосударственных связей. Но несмотря на это централизм управления уживался с местными особенностями и традициями. И, тем не менее, дезинтеграционные процессы тенденции взяли верх, и, в результате, Русь попала в полосу раздробленности.
Только в конце XV в. появилось централизованное государство – Россия. По мере объединения русских земель под властью Московского государства менялся характер власти, ее организация и идеология. Укрепление нового государства требовало замены аппарата власти на местах, сложившегося при боярском правлении, то есть возникла необходимость создания аппарата чиновников. Наиболее эффективной формой создания исполнительного аппарата явилось избрание на местах самими подданными чиновников для несения государственных функций. Изменилось и местное управление, в основу которого был положен принцип самоуправления, поскольку создаваемые губные избы избирались из определенных слоев населения. Сословно-представительными органами на местах стали в середине XVI в. и земские избы, во главе которых стояли земские старосты. Следовательно, сущность земского самоуправления XVI в. состояла не столько в праве обществ ведать свои местные дела, сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу».
В смутное время в России важнейшую роль сыграли самоуправляющиеся земские собрания. Создавались городские советы с участием не только дворян и посадских представителей, но и уездных, крестьянских делегатов. В некоторых волостях население образовывало «всеуездные миры», во главе которых становились выборные земские старосты. Развивалось крестьянское самоуправление. Причем роль земства не мог игнорировать даже избранный Земским Собором царь Михаил Романов, в соответствии с Указом которого обществу предоставлялось полное самоуправление: «…чтобы все города и волости выбирали сами из своей среды судей и правителей и чтобы везде были отменены государевы наместники и воеводы и приказные люди». Но этот указ не был полностью реализован из-за сопротивления администрации на местах.
Однако, как только государство достаточно окрепло при царе Алексее Михайловиче, происходит очередное постепенное сокращение полномочий местного самоуправления. Так, Соборное уложение 1649 г. отменяет участие представителей общества в судебных делах. Местное управление бюрократизируется, устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. То есть построение централизованного государства в России в XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути “ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни”
В начале своего царствования Петр I пытался использовать старую систему местного управления, постепенно вводя вместо земских выборные элементы управления.
В 1708 г. Петром I были созданы губернии, все управление в которых находилось в руках коронных чиновников – местное общество не принимало в нем никого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма. Усилению централизации способствовало и создание в 1711 г. Правительствующего Сената вместо целого ряда территориальных приказов. В результате чего местная власть оказалась замкнутой на единую инстанцию.
В дальнейшем Петр I предпринял новую реформу, но попытка регламентировать и упорядочить систему управления государством, подчинить окраины центральной власти потерпели неудачу. Поэтому Петр снова обращается к местному самоуправлению, в 1714 году он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора налога – подушной подати. Но все же скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилось ее влиянию.
Указом 1718 г. была создана «регулярная» полиция. Особенностью полиции того времени было то, что она была сравнительно малочисленна, поэтому, учитывая данное обстоятельство, к несению службы по охране общественного порядка привлекались в порядке повинности местное население: «…надлежит определить в каждой слободе или улице старосту, и каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, дабы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противного запрещению; и ежели что усмотрят, о том тотчас объявлять старосте, а сему полицмейстеру…» и «…також с дворов определить караульщиков …»13.
Таким образом, несмотря на то, что в России появились специальные полицейские органы (сначала только в обеих столицах Российской империи) и в петровские времена была продолжена традиция привлечения выборных людей из местного населения к несению службы по охране общественное порядка. В это же время в провинциях, как и прежде, органы местного самоуправления осуществляли полномочия по охране общественного порядка.
Реформа управления Петра в отношении городов связана с изданием Регламента Главному Магистрату в 1721 г. Во главе каждого города был поставлен особый магистрат, который заменил земские избы. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Весь личный состав магистратов был выборный. Губернаторам и воеводам поручалось «велеть» местным жителям выбирать членов общественного городского управления 14.
Таким образом, при Петре I реформы в области местного самоуправления проведены не сразу. Это было связано с тем, что он стремился укрепить государственность и создать мощное государство. Государственная власть скорее использовала местную власть в целях решения государственных вопросов. Такой подход к местному самоуправлению существовал еще и потому, что в России в отличие от западных стран нормы и методы организации самоуправления формировались не самой городской общиной, то есть «снизу», а «сверху», исходя из интересов самого государства. Поэтому оно называлось местное государственное управление. Но так как реформы насаждались «сверху» и зачастую не учитывали интересы местных властей, то они не дали ожидаемых результатов.
Новая реформа в области земского и городского управления последовала при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений 15.
7 ноября 1775 г. Екатерина II утвердила «Учреждение для управления губерний российской империи» – один из важнейших актов по местному управлению в России. Административными единицами в России становились: губерния, уезд и округ. Параллельно уездам Учреждение ставит город, как самостоятельную единицу, и утверждает должность городского головы, выбиравшегося городским обществом на 3 года. Правительство стремилось создать из всех сословий ряд местных организаций – «сословных обществ», предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.
Создав органы местного самоуправления, где наряду с коронными чиновниками заседали и местные выборные люди, Екатерина попыталась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В Жалованной Грамоте городам впервые устанавливалось всесословное «общество градское», которое должно включать в себя все население города, принадлежность к которому определялось не сословным положением, а известным возрастным и имущественным цензом. Общество избирало из своего состава всесословную думу, которая в свою очередь избирала из своей среды так называемую шестигласую думу. Однако в большинстве уездных городов было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городах коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было предоставлено в лице так называемых «городовых старост». В. Ключевский писал, что городское самоуправление действовало при Екатерине II вяло и развивалось туго, причиной того была тяжелая рука губернаторов 16.
В 1782 г. был принят Устав благочиния или полицейский, в соответствие с которым, учитывая немногочисленность полицейских сил в городе, им в помощь местное население выделяло в порядке повинности квартальных поручиков, которые имели следующие полномочия: «Смотреть, чтоб все и всякий в его квартале остался в законно предписанном порядке; имеет попечение, чтоб молодые и младшие почитали старых и старших; мирит и разнимает малые ссоры и споры; имеет бдение, дабы всяк пропитался честно и сходно узаконению; должен ведать о всех в его квартале ведомствх живущих людях…»17.
Все же реформы Екатерины II оказали более значительное влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I. Хотя, по мнению специалистов, местное самоуправление во времена Екатерины II во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Поскольку роль новых органов самоуправления была незначительной из-за того, что Учреждение о губерниях предоставило администрации право контроля и руководства над местными выборными органами. Но, невзирая на это, реформы Екатерины трудно переоценить, так как они были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению».
Во второй половине XIX в. правительство Александра II, осознав кризис государственности в стране и отставание России от передовых стран Европы пошло на проведение реформы, изменившей основы жизни страны. Было отменено крепостное право, что потребовало перестройки всей системы местного самоуправления. Об этом свидетельствуют слова Д.А. Милютина: «Из всех предстоящих преобразований в государственном строительстве – ближайшую связь с отменой крепостного права имело устройство местного управления вообще…»19. Однако в политической сфере была сохранена форма правления в виде абсолютной монархии, не изменился и прежний аппарат управления в центре.
Введение элементов представительства было начато снизу, с земств. Государство попыталось разделить власть и ответственность на местном уровне с земскими обществами. Представители различных сословий, в том числе и крестьяне, получившие личную свободу, через органы земского самоуправления (губернские и уездные собрания и управы) были допущены к решению экономических и социальных вопросов местного значения.
Однако недостатки крестьянского самоуправления, основные из которых заключались в следующем: во-первых, сохранение сословного принципа в его формировании, во-вторых, органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, которые состояли в основном из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению - вызвали недовольство крестьян таким положением, что привело к принятию Положения о земских учреждениях в 1864 г.
В соответствии с Положением о земских учреждениях ведению земств подлежало распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земств. Однако при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством все государственные повинности были изъяты из компетенции земств. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью по причине того, что многие постановления земств, например, заключение займов, проекты смет требовали утверждения губернатора или министра внутренних дел. Помимо этого каждое постановление могло быть опротестовано губернатором, несмотря на то, что Положение о земских учреждениях фиксировало: «Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно» 20.
Таким образом, самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, строго очерченными пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернскими и уездными аппаратами управления. Поэтому, как показала практика, нередко возникали коллизии между уездными и губернскими земскими учреждениями в связи с недостаточно четким разграничением компетенции между ними. Сенат при разрешении споров между губернскими и уездными земскими собраниями указал, что уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам, относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний.
В начале реформ правительство не вмешивалось в деятельность земских учреждений, несмотря на то, что нередко между земскими учреждениями и местной администрацией возникали трения. Но к концу десятилетия были приняты ряд циркуляров и законов, окончательно парализовавших какую-либо полезную деятельность земских собраний
Помимо земской реформы была проведена реформа городского самоуправления, объявленная с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.
Распорядительным органом городского самоуправления стала городская дума, а исполнительным – управа, действовавшая в рамках инструкции, издаваемой думой. Она же избирала членов управы, которые не нуждались в утверждении администрации, и могла своим постановлением отстранить их от должности и предать суду. Городской голова также избирался думой и, как правило, занимал руководящее место в управе и был председателем думы, но в отличие от членов управы утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. По мнению К.А. Пажитнова, «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя»23.
В отличие от земств городскому общественному управлению была предоставлена большая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые, подлежали утверждению губернской администрацией или министерством внутренних дел. Большинство же дел, в том числе и годовые сметы, решались думой самостоятельно и не нуждались ни в чьем утверждении. Однако из этого не следует, что органы городского самоуправления были никому не подконтрольны – губернатор осуществлял надзор за законностью их действий.
Реформы второй половины XIX в. послужили толчком к развитию в России гражданского общества. Несмотря на то, что практика встраивания общинного самоуправления в механизм государственного управления подвергалась критике, однако данное обстоятельство сыграло и свою положительную роль. Представители разных сословий получили право на участие в делах управления, которым стали активно пользоваться. Более того, они сознательно участвовали в решении местных проблем. Особенно разительные перемены произошли в поведении крестьян. За несколько десятилетий с момента отмены крепостного права они прошли путь от безразличия и нежелания участвовать в самоуправлении до активного отстаивания своих интересов путем участия в самоуправлении24.
Таким образом, реформы 60 - 70-х гг. XIX в. мало затронули высшие органы государственной власти, так как Александр II считал, что монархия – лучшая и наиболее приемлемая для России форма правления. Поэтому, прежде всего, они были направлены на преобразование системы местного управления.
Подводя итоги исторического развития местного самоуправления и государства в России, можно сделать следующие выводы.
Как подтверждает история нашей страны, местное самоуправление может эффективно функционировать только в рыночной экономической среде. Действительно, и это подтверждает советский период развития нашей страны, местное самоуправление и всеобъемлющее государственное финансирование местных социально-экономических, экологических, культурных и других программ, представляющее собой неотъемлемый атрибут административно-командной системы, - явления принципиально несовместимые.
В то же время следует заметить, что на протяжении всей истории России на местном уровне, помимо местного самоуправления, функционируют и другие виды территориального управления, например, местное государственное управление.
Местное самоуправление в кризисные периоды развития российской государственности всегда играло роль стабилизирующего фактора. Становление России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. Более того, становление подлинного самоуправления в России может стать серьезной страховкой от социальных катастроф, однако многое здесь зависит от государства, от того какую политику проводит оно в отношении местного самоуправления. В России, именно государство, с одной стороны, когда находилось в кризисном состоянии, выступало инициатором формирования такого института гражданского общества как местное самоуправление, но, с другой, как ни парадоксально, стремилось ограничить его самостоятельность как только начинался период стабилизации в государственном развитии.
Таким образом, для преодоления проблем, стоящих перед российским государством, необходимо решить следующие задачи: обеспечить защиту прав и свобод человека; создать рыночную экономику; сформировать институты гражданского общества и сильную государственную власть; обеспечить развитие местного самоуправления; добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей.