Глава субъекта РФ
Разновидности главы субъекта Федерации. В субъектах Федерации существуют четыре разновидности главы субъекта. Во-первых, президент республики (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия с 2000 г. и др.), являющийся главой республики в составе РФ. Правительство республики в составе РФ в этих случаях рассматривается как самостоятельный орган исполнительной власти во главе с премьер-министром. Положение такого президента республики в составе РФ во многих чертах напоминает статус Президента РФ, но в рамках субъекта Федерации и с ограниченными функциями, о чем говорилось выше.
Вторая разновидность — президент одновременно глава исполнительной власти, а также высшее должностное лицо (Кабардино-Балкария, Калмыкия и др.). Помимо главы в субъекте РФ может быть местное правительство, но президент сам возглавляет подчиненных ему министров. Третья разновидность — глава администрации субъекта не называется президентом, но возглавляет орган, называемый правительством. Чаще всего он сам назначает своего заместителя, но нередко заместитель избирается в паре с губернатором (например, в Калужской области, в Москве — вице-мэр). Главы департаментов в этом случае Нередко называются министрами.
Четвертая разновидность присуща большинству краев и областей — это глава администрации субъекта Федерации. Чаще всего по отношению к нему используют термин «губернатор». Такой глава администрации обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта (Воронежская, Курская, Иркутская области и др.). Указанные различия относительны и нередко имеют в основном терминологический характер. Во всех случаях президент, губернатор субъекта РФ на практике сосредоточивает в своих руках основную долю государственной власти в субъекте РФ.
Форма правления в субъектах Федерации и, следовательно, способы взаимоотношений ветвей власти могут изменяться. Чаще всего они строятся по типу президентской республики, реже — полупрезидентской, в единичных случаях — парламентарной.
В большинстве субъектов Федерации глава государства сочетает три качества: глава субъекта, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (глава администрации). Наряду с этими основными разновидностями есть другие. В Дагестане исполнительную власть возглавляет коллегиальный орган — Государственный совет, состоящий из 14 человек. Он формируется Конституционным собранием Республики Дагестан. В Карелии главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый на четыре года населением председатель Правительства. Он назначает большинство министров, но ведущих министров (внутренних дел, финансов, безопасности) он назначает с согласия законодательного органа. По существу, хотя глава исполнительной власти в Карелии называется председателем правительства, его статус ближе к президенту. В некоторых субъектах Федерации (отдельных республиках) наряду с президентом есть вице-президент (Карачаево-Черкессия с 2000 г. и др.).
По закону 1999 г. глава субъекта Федерации может быть избран только на два срока, но закон, принятый в 2001 г., установил, что второй срок будут отсчитывать с даты принятия первого закона, т.е. с 16 октября 1999 г. А до этого времени независимо от того, сколько раз избиралось одно и то же лицо, его пребывание в должности считается только вторым сроком.
Полномочия главы субъекта Федерации. Несмотря на некоторые различия президентов республик и других глав субъектов Федерации, а также различия в формулировках (эти формулировки в 89 конституциях и уставах весьма разнообразны), права и обязанности глав субъектов Федерации определяются в общем однотипно. В сфере правового статуса человека и гражданина глава субъекта Федерации принимает меры по обеспечению законности, защиты прав и свобод лиц, проживающих в субъекте Федерации или временно находящихся на его территории (это положение отличается от положений федеральной Конституции о роли Президента РФ), принимает необходимые меры по защите населения в чрезвычайных ситуациях. О праве главы субъекта федерации (в том числе губернатора) вводить чрезвычайное положение говорится во многих конституциях и уставах, хотя, скорее, это относится к предметам ведения Федерации. В сфере федеративных отношений чаще всего говорится, что глава субъекта поддерживает межрегиональные отношения с другими субъектами Федерации, но иногда он обладает даже правом координировать деятельность территориальных органов федеральной исполнительной власти, правда, в порядке, предусмотренном федеральным законом (Кировская область), в конституциях некоторых республик (Башкортостан и др.) говорится о праве президента назначать и отзывать представителей республики при высших органах государственной власти Российской Федерации и других республик. Отношения глав субъектов Федерации с законодательными собраниями во многих случаях строятся аналогично отношениям соответствующих федеральных органов. Глава субъекта всегда имеет право законодательной инициативы, обычно право вето по отношению к законам, принятым законодательным собранием, в ряде случаев право роспуска последнего (Калмыкия, Тыва и др.). Там, где есть совет (кабинет) министров, его председатель назначается президентом по согласованию с парламентом (Татарстан), в других случаях сам президент возглавляет правительство (Бурятия). У законодательного собрания нет права увольнять в отставку главу администрации. В краях, областях, автономных округах глава администрации, как правило, самостоятельно назначает и увольняет министров (Москва) или начальников департаментов (Приморский край), в некоторых субъектах РФ он назначает своих представителей в нижестоящие административно-территориальные единицы и муниципальные образования. Главы субъектов РФ обеспечивают взаимодействие органов исполнительной власти с законодательными органами, отменяют постановления и распоряжения правительства республики, акты министерств и ведомств, приостанавливают действие актов органов местного самоуправления. В Дагестане отношения между коллективным президентом (Государственным советом), законодательным органом (Народным собранием) и правительством напоминают отношения Президента, Государственной Думы и Правительства России (постановка Правительством вопроса о доверии, двойная постановка вопроса о недоверии в законодательном собрании), но при отказе в доверии и при вынесении дважды вотума недоверия Народное собрание распущено быть не может. Уходит в отставку Правительство. По парламентской схеме строятся отношения законодательного органа (Государственного собрания) и Правительства Мордовии. Оно назначается главой Республики Мордовия по согласованию с законодательным органом и может быть уволено последним в отставку большинством в 2/3 голосов. В то же время правительство ответственно также и перед главой государства. Черты парламентской ответственности правительства присущи также Удмуртии.
В сфере отношений с судебной властью у президентов и иных глав республик по их основным законам большие полномочия, часто не соответствующие Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (1996). Нередко говорится о праве назначения всех судов и прокуроров. В уставах других субъектов Федерации также есть главы о судах и даже прокуратуре, но их содержание иное. Говорится, что судебная власть на территории края, области, автономного округа осуществляется судами, являющимися составной частью системы судебных органов РФ. В этом случае каких-либо полномочий главы администрации субъекта в отношении судебной власти не предусмотрено. Некоторые уставы говорят о мировых судьях субъектов Федерации, и право их назначать в соответствии с федеральным законом о мировых судьях принадлежит обычно главам администрации. Кроме того, с субъектами Федерации (практически — с главой администрации) согласовывается назначение кадров правоохранительных органов (после создания в 2000 г. федеральных округов это не относится к правоохранительным органам и подразделениям в этих округах).
В сфере внешних отношений основные законы субъектов Федерации отчетливо делятся на две разновидности. Конституции республик, как правило, провозглашают республики суверенными государствами и предоставляют президентам (другим главам) полномочия по защите суверенитета и территориальной целостности республики, право вступать не только во внешнеэкономические, но и внешнеполитические отношения с другими государствами, право подписывать международные договоры, даже иногда право назначать дипломатических представителей. Уставы других субъектов Федерации ограничиваются положениями о международных экономических, культурных и иных отношениях, хотя иногда и в этих уставах говорится о полномочии главы администрации защищать территориальную целостность края (области).
Среди полномочий главы субъекта есть группа особых прав, которой нет в федеральной Конституции. Это — разработка и исполнение бюджета субъекта Федерации, распоряжение имуществом субъекта, разработка и осуществление программы развития края, области, охрана природных ресурсов и т.д. Эти полномочия связаны с тем, что глава субъекта является обычно главой исполнительной власти.
Особая группа полномочий, которой также нет у Президента РФ, связана с контролем за деятельностью муниципальных образований и органов местного самоуправления. Далеко не всегда говорится, что этот контроль ограничивается контролем за законностью, хотя говорится, что он осуществляется в пределах, определенных федеральным законодательством и законами субъекта Федерации.
Наконец, многие основные законы субъектов говорят о полномочиях главы государства, связанных с охраной общественного порядка, борьбой с преступлениями и другими правонарушениями.
Обязанности и ответственность главы субъекта Федерации. Глава субъекта Федерации не вправе иметь другой мандат, заниматься иной оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, творческой. Он обязан подписать закон, если его вето преодолено законодательным собранием, назначить выборы и референдум (если соблюдены необходимые условия), представить проект бюджета субъекта, отчитаться о его исполнении (там, где есть правительство, это делает оно), соблюдать сроки, установленные для его различных действий в качестве главы субъекта Федерации. Глава субъекта РФ не может заниматься предпринимательской деятельностью, входить в руководящие органы коммерческих и некоммерческих объединений, быть лидером политической партии, на время исполнения своих обязанностей глава государства приостанавливает членство в партии.
Глава субъекта Федерации во многих республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах несет ответственность, подобную импичменту Президента РФ. В некоторых субъектах предусмотрены иные формы ответственности. В Красноярском крае законодательное собрание может назначить краевой референдум по вопросу о выражении недоверия губернатору (но в случае, если оно само предварительно выразит недоверие). В Ивановской, Калужской областях отрешение главы администрации области от должности также возможно путем областного референдума. В Омской области референдум не предусмотрен, но полномочия губернатора могут быть временно приостановлены в соответствии с федеральным или областным законом. Глава субъекта РФ может быть освобожден от должности при стойкой неспособности осуществлять свои полномочия. Он может досрочно уйти в отставку. Так поступил, например, губернатор Самарской области К.А. Титов, который затем вновь выдвинул свою кандидатуру и был избран в 2000 г.
В некоторых республиках есть вице-президент, избираемый одновременно с президентом (Ингушетия, Калмыкия и др.). Такой же способ используется в некоторых других субъектах РФ (вице-мэр в Москве), В Республике Коми возможны должности нескольких заместителей Главы государства, назначаемых им. В большинстве субъектов. РФ заместитель (заместители) главы администрации назначается последним.