Для понимания сущности исполнительной власти, органов и субъектов исполнительной власти методологически важно решить вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти.
После принятия Конституции 1993г. понятие «исполнительная власть» стало законодательно закрепленным. Позже последовало практически автоматическое изъятие из нoрмативной лексики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». «В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодательство отказалось от административно-правового и социального понимания термина «управление» (administration) и приняло его толкование в узком гражданско-правовом понятии, применительно к сфере государственной собственности» (п. «д» ст. 71 и п. «г» ст. 114 Конституции РФ).
В ходе этого все органы государственного управления (разных уровней) стали именоваться органами исполнительной власти. Фактически произошла механическая замена в законодательной терминологии, которая нарушила преемственность в наименовании государственных органов и осложнила деятельность государственного аппарата. По справедливому высказыванию профессoра Ю.А. Тихомирова, надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.
Право на жизнь, однако, имеют обе эти гoсударственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление — это реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция Российской Федерации и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению. В них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен.
Кроме того, система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется непосредствненно в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Таким образом, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления. В подoбном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно- распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
В науке административного права к настоящему времени сложилось устойчивое положение о том, что понятие «гoсударственное управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью.
Последняя в известном смысле производна oт государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно- властных полномочий, реализуемых в процессе государственно- управленческой деятельности.
С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления[11], большинство административистов считает государственное управление синонимом государственно-управленческой деятельности в широком смысле и формой реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.
Сфера государственного управления — данное понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).
Государственно-управленческая деятельность — это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.
Органы государственного управления — органы исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.
Исполнительные органы — все субъекты государственно- управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами
практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур).
До сих пор в законодательстве Российской Федерации не сложилась еще окончательно единая терминология, касающаяся исполнительной власти.
Так, действующее законодательство Российской Федерации, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах», о «государственных органах управления», «исполнительных органах государственной власти» и т.п.
Как уже было сказано, большинство ученых справедливо отмечает, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти. «Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам «государственное управление» или «органы государственного управления», практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти».
Многие авторы уделяют также внимание и соотношению понятий «исполнительная власть» и «государственное управление».
Примечательно, что сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. термины «государственное управление» и «органы государственного управления» как в законодательстве, так и в специальной литературе практически перестали использоваться.
Некоторые ученые, но их меньшинство, считают, что «термин «государственное управление» постепенно исчезнет из лексикона российского права». Большинство же ученых считает нецелесообразным исключать их из оборота, так как действующая на практике система государственного управления как понятие шире понятия «исполнительная власть». Следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, полагающего, что «государственное управление как вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического существования никогда не утратит значения и не изменит наименования».
Можно полностью согласиться с мнением профессора И.Ш. Килясханова, утверждающего, что «если вести речь о государственном управлении, понимаемом как деятельность органов, представляющих все «ветви» государственной власти, то соотношение указанных понятий может быть представлено как соотношение категорий «общее» и «частное». В этом случае государственное управление воспринимается как более общее понятие.
Если не брать во внимание законодательную и судебную «ветви» власти, то интересы исполнительной власти окажутся в сфере осуществления государственного управления в узком смысле слова. Такой вид управления является, как уже было отмечено, одним из наиболее значимых идентифицирующих признаков исполнительной власти».
Проанализировав соотношение понятия исполнительной власти и государственного управления, можно прийти к выводу, что не следует автоматически подменять один термин другим. Государственно- управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Со временем происходят изменения форм и методов этой деятельности, которые определяются условиями общественного развития в тот или иной период развития государства, особенно в период реформ.
Так, в связи с происходящими переменами в области экономики и становления рыночных отношений, происходят процессы приватизации государственной собственности, акционирования и т.п. В этих условиях исполнительная власть в области экономики начинает осуществлять вместо функции государственного управления функции государственного регулирования. «Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их хозяйственной оперативной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно- правовых основ зарождающегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п.».
Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. В административном праве государственное регулирование рассматривается как один из элементов государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: или оно непосредственно управляет объектами, или регулирует наиболее значимые для общества и государства управленческие отношения. Процессы государственного управления и государственного регулирования очень похожи и взаимосвязаны. Осуществляя управление, государство регулирует, а регулируя, — управляет. Главное же отличие заключается в используемых механизмах, средствах и методах государственного управления и государственного регулирования. Как правило, при непосредственном государственном управлении объекты управления находятся в подчинении у субъекта управления, а при государственном регулировании — субъект управления воздействует преимущественно на неподчиненные объекты, используя, как правило, экономические средства воздействия. При помощи государственного управления и государственного регулирования происходит реализация исполнительной власти[12].
С точки зрения административного права, понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с понятием «государственное регулирование». С другой точки зрения, рассматривая государственное регулирование в качестве основного метода управления в экономике, государственное регулирование используется шире по сравнению с прямым государственным управлением, при этом применяются в значительной мере косвенные средства управляющего воздействия (налоги, льготы и т.п.).
Заключение.
Исходя из вышесказанного, я пришел к следующим выводам:
в определении понятия государственного управления многие авторы и ученые придерживаются и выделяют характерные для этого явления признаки, поскольку они коренятся в самой сути явления. Они следующие: субъект управления в системе взаимоотношений всегда государство; осуществляется осознанно в конкретных целях, по определенным программам, циклично, планомерно, системно, непрерывно; в основе лежит власть; носит исполнительно-распорядительный характер.
В настоящее время институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти. Так, именно посредством коллективного обращения граждан и их организаций в Правительство РФ с требованиями об отзыве из Государственной Думы проекта нового Лесного кодекса РФ, внесенного Правительством РФ, отдельная часть их была учтена Правительством РФ при доработке законопроекта Лесного кодекса. Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, как-то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества.
Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной литературе разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения. В одних случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других — государственное управление рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает государственное управление синонимом исполнительной государственной власти.
Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие трактовки государственного управления как одной из форм осуществления власти, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу; деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.
Содержательная конкретизация этих и других широких трактовок государственного управления, а также не связанных с ними общих его определений породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер.
К ним можно отнести определение государственного управления:
— как практической организующей деятельности государства на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления.
— как организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций государства;
— как деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, направленной на выполнение планов развития народного хозяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безопасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоохранения и т.д.;
— как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти.
Обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено во вне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. Поэтому государственное управление также невозможно, как деятельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.
Широкий разброс мнений по вопросу о понятии государственного управления с учетом принципиальных различий, сложившихся в научной литературе по вопросу о понятии государственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи государственной власти и государственного управления.
Сложившиеся противоречия должны разрешаться путем преодоления ограниченных подходов к пониманию государственной власти и государственного управления, в каждом из которых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государства как замкнутого коллектива чиновников, совместная деятельность которых, организуемая путем объединения их усилий, носит характер обычного управления.
Вместе с тем существенно обедняется сущность и содержание государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.
Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти) и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.
Как особый социальный институт государственное управление возникает вместе с возникновением разделения властей, до этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики.
Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного управления.
Отрицание правомерности термина «государственное управление» имеет в качестве своего теоретического источника противопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающих того, что государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия разделенных ветвей власти, без которого нет необходимости в его обособленном рассмотрении и существовании.
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию ее в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.
Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением.
Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.
С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающие необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.
Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.
Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества, проявляются особенности (моменты) всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение законов и контроль за осуществлением властей.
Список литературы:
Нормативная литература.
1. "Конституция Российской Федерации"(принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) "Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4, ст. 445.
2. Федеральный закон «Об общественных объединениях» (ред. От 01.07.2011 года) от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
3. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. От 16.05.2011 г.) Собрание законодательства РФ", 21.11.2005, N 47, ст. 4933.
4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.11.2011, с изм. от 29.02.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"(с изм. и доп., вступающими в силу с 15.01.2012) "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012). "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822
Научная литература:
1. Теория государственного управления. Под ред.: Г. В. Атаманчук, Издательство: Омега-Л.М.:2012 г.
2. «Государственная политика и управление» (Под ред. Л.В.Сморгунова) М.:2011 г.
3. Авакьян, С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 2006.
4. Гвишиане Д.М. Организация и управление. М.: Изд. "Наука", 2002.
5. Комаров К.Б. Государственное управление: средства в экономике: Дис. к.ю.н. Екатеринбург, 2010.
6. Гулягин А.Ю. Государственное управление: понятие и основные элементы // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7.
7. Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1997. С. 139 - 140.
8. Хаманева Н.Ю. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2005.
9. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право: Учебник для юридических вузов. М.: Зерцало, 2007.
10. 10.Иванов В.Н. Основы специального управления. М., 2011 Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Эксмо, 2008. С. 15.
11. Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009. С. 7.
12. Местное самоуправление. / Под ред. Васильева, В.И. М.: «Статут», 2010 г.
13. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник.
14. Гражданские инициативы и будущее России/ Под ред. М.И.Либоракиной и В.Н.Якимца. М.: Школа культурной политики, 2007 г.;
Пономаренко Б.Т., Лабекин В.В.
15. Профессионализм и компетентность государственных служащих: состояние и пути развития. // Государственная служба в современной России. Сборник статей. М.; 2003.- с. 130
16. Порохов А.П. Русская модель управления М.; 2002.
17.О проекте Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о государственной службе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.: Издание Государственной Думы, 2003.
18. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
19. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. К.Н.Гусова) - ООО "ТК Велби", ООО "Издательство Проспект", 2010.
20. Коновалов А.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2005.
[1] Комаров К.Б. Государственное управление: средства в экономике: Дис.... к.ю.н. Екатеринбург, 2010. С. 9.
[2] Хаманева Н.Ю. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2005, с.71.
[3] Елистратов А.И. Основные начала административного права. 2-е изд. М.: Эксмо, 2007, с.56-58.
[4] «Государственная политика и управление» (Под ред. Л.В.Сморгунова) М.:2011 г. с.67-69.
[5] Авакьян, С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 2006. С.123-124.
[6] «Государственная политика и управление» (Под ред. Л.В.Сморгунова) М.:2011 г. с.79-81.
[7] Профессионализм и компетентность государственных служащих: состояние и пути развития. // Государственная служба в современной России. Сборник статей. М.; 2003.- с. 130
[8] Местное самоуправление. / Под ред. Васильева, В.И. М.: «Статут», 2010 г. с.43-46.
[9] Авакьян, С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 2006, с.112.
[10] Местное самоуправление. / Под ред. Васильева, В.И. М.: «Статут», 2010 г.с.90.
[11] Гражданские инициативы и будущее России/ Под ред. М.И.Либоракиной и В.Н.Якимца. М.: Школа культурной политики, 2007 г.;с.87.
[12] Комаров К.Б. Государственное управление: средства в экономике: Дис. к.ю.н. Екатеринбург, 2010.с.98.