В настоящей главе раскрывается понятие правовых актов, которые издаются (принимаются) в органах государственного управления России. Под правовым актом органов государственного управления понимается основанное на законе одностороннее, юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).
В законодательстве РФ нет точного определения понятия правового акта органа государственного управления, поэтому данное понятие определяется с различных точек зрения:
1. Правовые акты управления - это важнейшая фoрма управленческой деятельности (форма управления).
2. Правoвые акты управления - этo управленческие решения (термин "решение" имеет универсальный характер и устанавливает необходимость выполнения конкретных действий лицами и органами, которым адресовано данное решение).
3. Правовые акты управления - этo действия, поскольку они могут рассматриваться как правоустановление или правоприменение в сфере государственного управления, т.е. волеизъявления соответствующих субъектов управления.
4. Правовые акты управления - это разновидность юридических документов, приказов, указов, решений, инструкций, положений, постановлений, распоряжений, концепций и др.
5. Правовые акты органов государственного управления выражаются в действиях, устных указаниях, технических решениях и могут принимать как письменную, так и устную форму.
|
|
Не давая четкого определения актам органов государственного управления, профессор С.А. Иванов характеризует их четырьмя основными признаками:
- наличие субъекта принятия правового акта управления;
- содержание правового акта управления сводится всегда к управленческим вопросам, а также к вопросам деятельности исполнительной власти;
- подзаконность правовых актов управления;
- юридически последствия правового акта управления.
Наиболее точное определение понятия акта государственного управления дает Р.Ф. Васильев, рассматривая его как "властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты могут быть выражены как в устной форме, так и документом"[8,c.120].
Но профессор Н.Ю. Хаманева высказывает другое мнение о форме актов государственного управления, говоря, что "акт государственного управления - это всегда письменный официальный документ, и он должен иметь содержание, необходимые реквизиты, включая подпись лица, его издавшего"[2]. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин "правовые акты управления", реже - "административные акты".
Административные акты - это особая публично-правовая область реализации управленческих функций и особый вид управленческого права России[3]; они являются сущностью административного процесса.
|
|
Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т.е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. В ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Анализ разных дефиниций правового акта управления, которые встречаются в литературе, позволяет выявить их характерные черты.
Акт управления - это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица; это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности. Акты управления направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они принимаются органами и должностными лицами государственного управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.
|
|
Существует клaссификация aктов государственного упрaвления, что позволяет лучше понять их юридические особеннoсти. Универсальным является разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, индивидуальные (ненормативные) или смешанные.
Нормативные акты управления - основной вид актов управления. Они содержат юридические нормы, устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы.
Индивидуальные (ненормативные) акты управления оформляются распоряжениями или приказами, которые не являются нормативными. Они принимаются определенным органом исполнительной власти в целях применения закона для решения вопросов, конкретных управленческих дел, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим или юридическим лицам.
Смешанные акты управления - это те, в которых наряду с нормативными есть и ненормативные предписания. Это разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств. Таковыми являются, например, правовые акты типа положений, инструкций, акты в форме концепций и т.д., применяющиеся путем "утверждения" соответствующим органом.
Правовые акты управления выполняют свое предназначение, когда они находят применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются, для этого правовой акт управления должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания.
Практикой и деятельностью органов государственного управления выработаны требования, предъявляемые к актам управления:
1. Законность правовых актов управления. Правовые акты, издаваемые органом государственного управления, должны полностью соответствовать законодательству Российской Федерации.
2. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т.е. иметь основания для его издания, а также цели и задачи, которые нужно выполнить. Следует предусматривать последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.
3. Наряду с юридической, должна быть и экономическая обоснованность. Акты, требующие финансового обеспечения или сопровождения, должны быть тщательно проанализированы, разработаны и рассчитаны на долгосрочное применение.
4. Акты управления должны иметь общественную необходимость и полезность.