Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта путем объединения двух или нескольких регионов Российской Федерации, подразделяются на несколько этапов:
1 этап. Определение потенциальной возможности объединения двух или нескольких регионов Федерации и составление совместного предложения об объединении заинтересованных субъектов. Данный этап не регламентируется Законом, однако, исключить его невозможно, поскольку объединение субъектов Федерации является добровольным волеизъявлением регионов. Российская Федерация, в лице органов государственной власти, не могут принудить государственно-правовые образования упраздниться и образовать новый субъект.
2 этап. Направление предложения об образовании нового субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. Одновременно направляются ряд сопроводительных документов, установленные законом. 3 этап. Уведомление Президентом Российской Федерации палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации о полученном предложении об объединении регионов.
4 этап. При поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации, вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.
В случае, не удовлетворительного решения главы государства о преобразовании субъектного состава России, по объективным обстоятельствам, в форме укрупнения двух или нескольких субъектов Федерации, реализация следующих этапов не осуществляются.
5 этап. Глава государства совместно с представителями субъектов Российской Федерации, заинтересованных объединении проводит консультацию по вопросам объединения.
6 этап. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Референдум на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации осуществляется, согласно законодательству. Процедура проведения референдума в заинтересованных субъектах, по объективным обстоятельствам, может занять длительное время:[8]
1) в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов Российской Федерации референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными. При этом, данных регионах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение;
2) в случае, не получения одобрения на референдуме хотя бы одного из заинтересованных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.[9]
7 этап. Внесение проекта федерального конституционного закона и сопутствующих ему документов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
8 этап. Принятие федерального конституционного закона Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и в соответствии с законодательным процессом. 9 этап. Внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации на основании федерального конституционного закона Российской Федерации.
Для принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части, требуется соблюдение следующих условий:
1) Субъектом принятия может быть только иностранное государство либо его часть. Федеральным законодательством не устанавливаются территориальные ограничения при принятии иностранного государства или его части в состав российского государства. Иными словами, любое иностранное государство может войти в состав России и находится, при этом, на любом континенте планеты. Сопредельность территории российского государства и иностранных государств, в процедуре принятия, не имеют значение. Учитываться будут социальные, экономические, культурные и иные основания, необходимые для реализации процедуры принятия в состав Российской Федерации.
2) Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства, в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерации в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенный между Российской Федерацией и заинтересованным иностранным государством или его частью.
3) Принятому в состав Российской Федерации, иностранному государству, в качестве нового субъекта обеспечивается статус республики, если иное не установлено международным договором между Россией и соответствующим иностранным государством. Данным международным договором может быть предусмотрен другой статус нового субъекта, помимо республики, — край, область, город федерального значения и др.
Законодательством Российской Федерации устанавливается порядок принятия в Российскую Федерацию иностранного государства или его части в качестве нового субъекта, который подразделяется на ряд этапов:
1 этап. Инициатором предложения о принятии в состав российского государства в качестве нового субъекта иностранного государства является заинтересованное иностранное государство. Законодательство не предусматривает право Российской Федерация делать предложения о вхождении в ее состав иностранного государства или его части.
2 этап. В силу принципа разделения властей, глава государства самостоятельно не может осуществить процедуру принятия в состав России иностранного государства или его части. Президент Российской Федерации после поступления предложения о принятии в состав Российской Федерации иностранного государства или его части, уведомляет о нем палаты Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. В случае необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
3 этап. Рассмотрение предложения о принятии в состав Российской Федерации иностранного государства или его части. Данный этап представляет собой процедуру подготовительного характера, заключающиеся в проведении переговоров с заинтересованными в заключении международного договора сторонами.
Рассмотрение предложения о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или его части, и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».
4 этап. Заключение международного договора. Основополагающие положения о международных отношениях Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и др.).
5 этап. Обращение Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации международного договора о принятии в состав России иностранного государства или его части. В силу признания принципа разделения властей в Российской Федерации, на органы судебной власти, а именно Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет обязанности по проверке соответствия Конституции Российской Федерации международного договора.
6 этап. После вынесения положительного решения Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии международного договора Российской Федерации Конституции Российской Федерации, заключается в непосредственной деятельности федерального органа законодательной власти Российской Федерации — внесение в Государственную Думу международного договора на ратификацию и проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.
7 этап. Принятие федерального закона о ратификации международного договора. После поступления законопроекта о ратификации международного договора, палаты Федерального Собрания Российской Федерации принимают решение о ратификации международного договора, в порядке, предусмотренном для принятия федерального закона Российской Федерации, который направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15), устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу.
Ряд авторов, определяют подписание и обнародование федерального закона о принятии международного договора Президентом Российской Федерации в самостоятельные этапы. Положения Конституции Российской Федерации (п. «д» ст. 84, ч.2 ст. 107, 105, 106, ч.3 ст. 15)[10], устанавливают единый порядок реализации законодательного процесса, тем самым, принятия федерального закона. В случае, не возможности прохождения проекта федерального закона на определенной стадии законодательного процесса, регламентируемого Конституцией Российской Федерации, законопроект не примет форму федерального закона и не вступит в законную силу. Стоит подчеркнуть, что федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора.
8 этап. На основании принятого и вступившего в силу федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям производятся, если не имеется иной договоренности, Министерством иностранных дел Российской Федерации либо по его поручению дипломатическим представительством Российской Федерации в иностранном государстве или представительством Российской Федерации при международной организации.
9 этап. Внесение изменений в ч.1 ст. 65 Конституции Российской Федерации на основании принятого федерального конституционно закона о принятии в состав Российской Федерации иностранного государства или его части в качестве нового субъекта Российской Федерации.
Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в форме объединения территориального граничащих между собой субъектов. Других форм образования нового (новых) региона (регионов) российское законодательство не предусматривает. Формирование теоретической модели выделения части территории из состава определенного субъекта Российской Федерации или разделение субъекта Российской Федерации на несколько самостоятельных регионов возможно. Конституция Российской Федерации предоставляет право субъектам Российской Федерации изменять свои границы по взаимному согласию (ч.3 ст. 67). Однако, право сецессии республики Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономные области, города федерального значения не имеют.
Предпосылками разделения существующих субъектов Российской Федерации являются экономические, социальные и историко-культурные разногласия, которые по объективным обстоятельствам, усложняют существование населения соответствующих территорий региона в составе данного субъекта Федерации. Однако, данный порядок не закреплен федеральным законодателем. Поэтому в целях совершенствования законодательной базы и механизмов реализации, возможно сформулировать предполагаемые процедурные этапы образования новых субъектов Российской Федерации путем разделения субъекта, которые в дальнейшем могут найти свое закрепление в федеральном законе:
1 этап. Установление потенциальной необходимости разделения субъекта Российской Федерации и формирование новых субъектов Федерации. Инициаторами возможного разделения субъектов Российской Федерации являются представительные органы и главы муниципальных образований. Предложение должно быть мотивировано и обоснованным.
2 этап. Согласительные процедуры с главой (руководителем высшего исполнительного органа субъекта) и законодательными (представительными) органами соответствующего субъекта о разделении регионов Российской Федерации и формирование новых субъектов. Получение удовлетворительного решения от указанных органов, означает реализацию следующих этапов. Однако, в случае получения неудовлетворительного решения процедура заканчивается. Неудовлетворительное решение может нести субъективный характер, которое не должно исключать проведение местного референдума на территориях муниципального образования (муниципальных образований).
3 этап. Проведение местного референдума на территориях заинтересованных в разделении муниципальных образований. Местный референдум про водится в порядке установленным федеральным законодательством, в целях поддержания населения, проживающих на территориях муниципальных образований инициативы разделения.
4 этап, Направление предложения об образовании новых субъектов Российской Федерации Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта путем разделения. 3 этап.
Уведомление Президентом Российской Федерации палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
4 этап. Одобрение Президентом Российской Федерации инициативы образования нового субъекта Российской Федерации. При поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации, вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, не удовлетворительного решения главы государства о преобразовании субъектного состава России, по объективным обстоятельствам, в форме укрупнения двух или нескольких субъектов Федерации, реализация следующих этапов не осуществляются.[11]
5 этап. Проведение консультаций с Президентом Российской Федерации. Глава государства совместного с представителями субъекта Российской Федерации и представителями муниципальных образований, заинтересованных в разделении проводит соответствующие консультации.
6 этап. Проведение референдумов на территории субъекта Российской Федерации. Вопрос о разделении субъекта Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдум соответствующего субъекта Российской Федерации. Референдум на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации осуществляется, согласно законодательству. Инициатива проведения референдума по вопросу о разделении субъекта принадлежит высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
7 этап. Представление Президенту Российской Федерации официальных данных о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
8 этап. Внесение проекта федерального конституционного закона и сопутствующих ему документов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Президент Российской Федерации вносит проект федерального конституционного закона о разделении субъекта Федерации и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, а также документов, установленные законом.
8 этап. Принятие федерального конституционного закона Российской Федерации о разделении субъекта Федерации и образование в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и в соответствии с законодательным процессом.
9 этап. Внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации на основании федерального конституционного закона Российской Федерации.[12]
Таким образом, тенденция объединительных процессов направлено на сокращение субъектного состава Российской Федерации и оптимизация механизмов управления субъектами Федерации федеральными органами государственной власти. Объединение субъектов Российской Федерации должны исходить из интересов населения проживающих на их территории и поддерживать сохранение и наращивание национально-культурного, социального и экономического потенциала новых субъектов Российской Федерации. Стоит отметить, что административные центры упраздненных субъектов, которым присвоен «особый статус» нуждаются в финансовой поддержке с федеральных и региональных уровней. Разделение субъектов Российской Федерации и образование в составе России новых регионов, в целях повышения уровней общественных сфер жизни, направлено на реальное увеличение их потенциала. Однако, данная процедура, требует законодательного закрепления на федеральном уровне, а также разработки механизм реализации процедуры разделения и ее порядок.