19.1. Понятие и классификация международных конференций
Институт международных конференций необходимо изучать в неразрывной связи с такими институтами, как переговоры и международные организации, поскольку возникновение и развитие каждого из них связано со становлением института международных конференций: конференции развились из переговоров, а организации, в свою очередь, - из конференций. Каждый последующий институт в этой цепи развивался из предыдущего не непосредственно, а через промежуточные формы: конференции - из переговоров через такие формы многостороннего общения, как съезды князей (правителей) и государей, конгрессы монархов и дипломатические конгрессы; организации - из конференций через международные административные союзы. Естественно, что каждая из промежуточных форм, через которые проходило развитие одного института из другого, уже содержала в себе определенные элементы зарождающегося института.
Международные конференции как институт международных отношений и международного права появились и стали одной из главных форм международного многостороннего общения сравнительно недавно, во второй половине XIX в.
Социальные закономерности, породившие их, не оставались неизменными. Одни из них сохраняли свое значение на протяжении всего развития многостороннего общения, другие уступили место новым.
Под воздействием исторических фактов менялись и формы многостороннего общения: одни отошли в прошлое, другие развились в относительно самостоятельные институты международных отношений, а затем постепенно стали и институтами международного права. Ясно, что их содержание с течением времени также изменялось, и сегодня оно не тождественно первоначальному.
Границы между такими институтами, как переговоры, международные конференции и международные организации, крайне подвижны, и точно провести их весьма трудно. Это усугубляется их спецификой. Прежде всего, несмотря на то что международные конференции развились из переговоров, а международные организации - из конференций, каждый из этих институтов не теряет своего значения и продолжает развиваться как относительно самостоятельный и в международных отношениях, и в международном праве. Кроме того, они продолжают сохранять некоторые характерные черты того института, из которого развились и параллельно с которым функционируют. Например, в рамках как конференций, так и организаций ведутся переговоры. В международных организациях некоторые функции, аналогичные выполняемым конференцией, осуществляют высшие представительные органы этих организаций.
Однако переговоры, которые ведутся в рамках конференций и организаций, отличаются от ведущихся непосредственно между представителями заинтересованных государств, поскольку в первых двух случаях они в определенной мере зависят от обязательных процедурных норм и предусматриваемых ими организационных форм, в которых протекает официальная часть таких переговоров.
Что касается органов международных организаций, таких, например, как Генеральная Ассамблея ООН, Генеральная конференция МАГАТЭ, Генеральная конференция ЮНЕСКО и т.п., то они хотя и близки по характеру организации к конференциям, отнюдь не идентичны им. Во-первых, эти органы служат компонентом системы соответствующих организаций, т.е. находятся в определенных связях и отношениях (координационных и субординационных) с другими органами организаций. Во-вторых, органы международных организаций обсуждают в основном вопросы, связанные с компетенцией и деятельностью данной организации, в то время как на конференциях рассматриваются в основном вопросы, относящиеся к специально согласованной странами-участницами сфере их сотрудничества.
Соответственно, определение международной конференции может быть сформулировано с учетом указанных и иных факторов.
Современная международная конференция - временный коллективный орган суверенных государств-участников, состоящий из официальных представителей по меньшей мере трех государств, каждое из которых обладает правом одного голоса, и нередко из наблюдателей от третьих государств, межправительственных и неправительственных организаций (не обладающих правом голоса) и имеющий согласованные его участниками цели, а также, как правило, закрепленную в правилах процедуры определенную организационную структуру и компетенцию его подразделений. Цели и деятельность любой международной конференции должны соответствовать общепризнанным принципам международного права.
Различия в наименованиях конференций (съезд, конгресс, конференция, совещание) юридического значения не имеют.
В зависимости от характера участников международные конференции обычно делятся на межправительственные и неправительственные.
По кругу участников международные конференции подразделяются на универсальные, в работе которых имеет право принять участие любое государство мира, и региональные, участниками которых являются государства, принадлежащие к определенному географическому региону, а также на те, которые состоят из заинтересованных или затрагиваемых участников.
В зависимости от уровня проведения конференции, который определяется важностью вопросов или степенью их готовности для обсуждения и урегулирования, делегации, направляемые на международные конференции, возглавляют: главы государств и правительств (совещания на высшем уровне), министры иностранных дел, другие официальные лица. Важно то, что в любом случае глава делегации уполномочен выступать от имени государства или правительства.
Международные конференции подразделяются на периодические и такие, которые созываются для решения конкретного вопроса (конференции ad hoc). Периодические международные конференции важно отличать не только от пленарных органов международных организаций (конференций, ассамблей), но и от их исполнительных органов (советов и т.д.), также работающих периодически.
Международные конференции ad hoc составляют подавляющее большинство. Они созываются либо международными организациями (в рамках последних или под их эгидой), либо государствами-инициаторами. Созыв конференции в рамках или под эгидой международной организации не изменяет ее характера как самостоятельного международного органа.
В зависимости от целей созыва международные конференции делятся на мирные, политические, экономические, дипломатические и специальные. Конференции созываются для целей подготовки и принятия международных договоров, в том числе уставов межправительственных организаций, обсуждения определенных международных проблем, обмена мнениями и информацией, а также выработки рекомендаций в форме деклараций, программ и планов действий.
19.2. Подготовка и созыв международных конференций
С предложением (инициативой) о созыве конференции могут выступать одно или несколько государств или международная организация. Инициатива может исходить и из других источников, в частности к созыву конференции может привести деятельность национальных или международных неправительственных организаций. Наконец, одна конференция может принять решение о созыве другой конференции.
Международные конференции нуждаются в тщательном планировании и подготовке, которая начинается с определения цели созыва конференции. Исходя из цели конференции формулируется повестка дня. Предварительное согласование мнений государств осуществляется вначале относительно заинтересованности в тех вопросах, которые будут включены в повестку дня конференции, а также их возможного правового урегулирования, а затем относительно ее созыва (состава, уровня представительства, времени и места проведения) и правил процедуры. Процесс согласования мнений государств относительно созыва международных конференций протекает либо по обычным дипломатическим каналам, либо в рамках специально проводимых консультаций.
Прежде чем созвать международную конференцию, государство или их группа должны заручиться согласием тех государств, без участия которых вопрос о созыве конференции или совещания не может быть решен. Задолго до созыва СБСЕ проводились двусторонние консультации и переговоры, в том числе на высшем уровне. Лишь после соответствующего согласования всеми заинтересованными государствами началась практическая подготовка Совещания.
Поскольку в настоящее время большинство международных конференций созывается под эгидой или в рамках международных организаций, результаты согласования мнений заинтересованных государств относительно созыва этих конференций фиксируются в резолюциях соответствующих организаций.
Определяя круг и количество участников конференции, а также уровень представительства на ней, государства должны исходить из существа, цели и характера конференции. При этом необходимо неукоснительное соблюдение как принципа участия в конференции всех заинтересованных государств, так и принципа преемственности, обязательного в силу международно-правового обычая.
Факт непризнания той или иной стороны кем-либо из участников конференции не является препятствием для ее приглашения.
Неприглашение непосредственно заинтересованной стороны к началу конференции не служит основанием для отказа ей в участии в последующих стадиях работы.
К вопросу о круге участников международной конференции тесно примыкает проблема допуска на конференцию наблюдателей. В настоящее время на многие конференции, особенно на те, которые созываются ООН, допускаются в качестве наблюдателей, не обладающих правом голоса, представители специализированных учреждений ООН и других заинтересованных межправительственных и неправительственных организаций, а также государств, не участвующих в конференции. Это положение обычно закрепляется в правилах процедуры конференции. Кроме того, на некоторые современные международные конференции в качестве наблюдателей были приглашены также представители национально-освободительных движений.
Делегации с решающим голосом являются полноправными участниками конференции. Институт наблюдателей получил широкое распространение в последние десятилетия. Он предоставляет удобную возможность тем государствам, которые не желают связывать себя решениями конференций, но заинтересованы в обсуждаемых проблемах, быть в курсе происходящего на конференциях. Так, на первых конференциях неприсоединившихся стран некоторые латиноамериканские государства были представлены наблюдателями, поскольку их отношение к идее неприсоединения в то время еще не сформировалось.
Присутствие наблюдателей, однако, не означает, что соответствующее государство становится официальным участником конференции. Наблюдатели имеют право выступать на заседаниях с согласия участников конференций.
Своеобразная форма причастности к международным конференциям - так называемые вклады. Эта новая в практике их проведении форма возникла на общеевропейском совещании в Хельсинки как компромисс между теми, кто стремился включить в состав участников средиземноморские государства, и теми, кто усматривал в их участии в качестве делегатов или наблюдателей опасность того, что это уведет совещание в сторону от решения главной задачи - обеспечения безопасности и сотрудничества в Европе. Вклады означают доведение до сведения участников конференции точек зрения неучаствующих государств и международных организаций по различным вопросам повестки дня. По решению конференции вклады могут быть представлены в виде выступлений соответствующих представителей либо письменных сообщений.
В тех случаях, когда конференция созывается в рамках или под эгидой международной организации, время и, как правило, место ее созыва предварительно закрепляются в соответствующих резолюциях этих организаций. Когда конференция созывается международной организацией, она проводится либо в ее штаб-квартире, либо по приглашению какого-либо государства - члена организации на его территории. В случае созыва конференции по инициативе государства или группы государств вопрос о времени и месте созыва разрешается, как правило, на подготовительной встрече. Так, на консультациях в 1973 г. в Хельсинки были согласованы рекомендации относительно даты и места созыва СБСЕ.
Предварительное согласование порядка проведения конференции и ее будущих правил процедуры происходит, как правило, на подготовительной встрече или во время проведения подготовительных консультаций. Правила процедуры СБСЕ, например, были предварительно согласованы на многосторонних консультациях в Хельсинки и рекомендованы для принятия участниками.
В тех случаях, когда конференция созывается международной организацией, в резолюцию данной организации о созыве конференции, как правило, включается просьба к генеральному секретарю с помощью соответствующих экспертов и секретариата подготовить и представить рекомендации, касающиеся правил процедуры, или подготовить соответствующий проект правил процедуры. Вопрос о повестке дня конференции также может согласовываться на подготовительной встрече. Например, повестка дня СБСЕ была разработана на многосторонних консультациях в 1973 г. в Хельсинки.
Всю документацию, подготовленную в ходе такой встречи, следует отнести к документальной подготовке конференции. Не менее важное место занимает общая подготовка, включающая обеспечение различного рода помещений, вспомогательных служб и услуг. Окончательные решения по всем этим вопросам принимаются самой конференцией.
Государства проводят большую и разнообразную дипломатическую работу по подготовке к участию в конференции. Она осуществляется через внутригосударственные и зарубежные органы внешних сношений путем проведения двусторонних и многосторонних консультаций, обмена письмами и т.д.
Сложность и многоплановость задач, решаемых на современных многосторонних переговорах и на международных конференциях, тщательные поиски общеприемлемого баланса интересов в целом ряде случаев обусловливают целесообразность проведения их в несколько этапов (каждый из которых может состоять из ряда сессий). Общая подготовительная работа проводится на многосторонних консультациях представителей государств-участников. Сама конференция проходит три этапа: определение общих задач, подготовка документов, их принятие. Между этими этапами, как и внутри рабочего, второго этапа, устраиваются перерывы, нередко используемые делегациями для получения дополнительных инструкций, консультаций с союзниками.
Так, общеевропейскому совещанию предшествовали многосторонние консультации в Хельсинки, проходившие с 22 ноября 1972 г. по 8 июня 1973 г., в ходе которых были подготовлены задания и разработаны Правила процедуры - Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки, известные также как "Синяя книга". В начале июля 1973 г. состоялся первый этап совещания с участием министров иностранных дел, которые изложили позиции своих стран по принципиальным вопросам и одобрили Заключительные рекомендации. 18 сентября 1973 г. с заседания Координационного комитета начался второй этап, работа которого продолжалась 22 месяца и три дня и закончилась полным согласием по всем текстам, включенным в Заключительный акт. 1 августа 1975 г. высшие руководители 33 европейских стран, США и Канады подписали Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - "Зеленую книгу"; это был третий этап совещания. Для последующих общеевропейских встреч был предусмотрен двухстадийный порядок работы.
Современные международные многосторонние переговоры, являющиеся, по существу, международными конференциями, проводятся с перерывами. Так, венские переговоры о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе велись периодами, или раундами, продолжительностью 2 - 2,5 месяца каждый. Обычно в течение года было по три раунда. Конкретные сроки начала и окончания каждого раунда согласовывались между сторонами в рабочем порядке в ходе переговоров.
При подготовке к очередному раунду переговоров или к очередной сессии конференции важно выявить общую картину позиций государств-участников по различным вопросам повестки дня, картину, которая сложилась в результате дебатов, проходивших на предыдущей сессии, а также получить дополнительные инструкции, провести консультации с другими государствами. Особенно важно иметь представление о том, позиции каких государств одинаковы или хотя бы близки друг к другу и насколько удалены одна от другой несовпадающие позиции государств. Все это нужно для того, чтобы повысить эффективность согласования позиций государств на каждом из двух уровней: внутригрупповом и межгрупповом. Для выявления общей картины большое значение могут иметь различные методики формального, количественного анализа дебатов, применяемые учеными и специалистами, выступающими в качестве экспертов. Анализ позиций государств проводится и до первого (а иногда и единственного) раунда переговоров или сессии конференции, хотя в этом случае он затруднен.
Уровень представительства на конференциях определяется характером и важностью рассматриваемых проблем. Он может изменяться в ходе переговоров. Так, первый этап общеевропейского совещания, определивший основные задания по подготовке заключительного документа, состоялся на уровне министров иностранных дел; второй, рабочий - на уровне заместителей министров, начальников департаментов МИД, третий, заключительный - на высшем уровне с участием глав государств, правительств. Проведение конференций на высшем уровне поднимает их политическую значимость, придает особую силу принимаемым решениям. Однако для их созыва необходима соответствующая конкретно-историческая обстановка, и они должны тщательно готовиться.
19.3. Работа международных конференций
Правила процедуры. Для обеспечения нормальной работы международных конференций ими принимаются соответствующие правила процедуры. Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, испытавшие на себе влияние не только правил процедуры Лиги Наций, но и других международных организаций и конференций, рассматривались и рассматриваются как основной источник идей и конкретных методов урегулирования при выработке правил процедуры современных международных конференций, организаций и других многосторонних форумов.
Однако было бы неверно полагать, что на конференциях, проводимых под эгидой ООН, применяются правила процедуры, действующие в Генеральной Ассамблее ООН. На этих конференциях принимаются свои собственные правила процедуры, хотя и вырабатываемые на основе Правил процедуры Генеральной Ассамблеи.
Наиболее широко Правила процедуры Генеральной Ассамблеи используются при выработке процедурных положений конференций, созываемых ООН, а непосредственно на конференциях они обычно применяются лишь в тех случаях, когда в Правилах процедуры конференций соответствующие положения не предусмотрены и когда такая возможность в них зафиксирована. Например, в Правилах процедуры Парижской мирной конференции 1946 г. было записано, что по всем вопросам процедуры, не предусмотренным данными Правилами процедуры, конференция и комиссии будут руководствоваться в соответствующих случаях принципами внутреннего регламента Генеральной Ассамблеи ООН.
Анализ возникновения и развития правил процедуры современных международных конференций позволяет сделать вывод о наличии обратной связи между институтом правил процедуры международных конференций и институтом правил процедуры международных организаций. На первом этапе процедурные положения международных конференций конца XIX - начала XX в. оказали серьезное воздействие на правила процедуры первых международных организаций (как непосредственно, так и через правила процедуры международных административных союзов). Затем, после Первой мировой войны и особенно после Второй мировой войны, уже детально разработанные правила процедуры органов образовавшихся в то время многочисленных международных организаций оказали и оказывают обратное воздействие на правила процедуры современных международных конференций.
Несмотря на то что правила процедуры и многие их конкретные нормы были известны еще задолго до создания Лиги Наций, было бы неправильно не учитывать принципиальные различия между правилами процедуры организаций и конференций. Причем основные различия сохраняются на протяжении всей истории развития этих двух видов правил процедуры, поскольку они обусловлены различиями самих этих форм международного общения. Таким образом, при анализе основных таких различий необходимо исходить из разного характера конференций и организаций. Прежде всего следует учитывать, что конференции работают сравнительно непродолжительное время, а организации действуют на постоянной основе. Компетенция всех организаций практически расширяется, они часто начинают заниматься вопросами, которые хотя и связаны с предусмотренными их уставами, однако прямо не имелись в виду при создании организаций. Для деятельности конференций это, в принципе, не характерно.
Различия этих форм международного общения обусловлены также тем, что конференции не являются субъектами международного права, а международные организации выступают в этом качестве, хотя и являются субъектами sui generis. Международные организации, кроме того, должны увязывать процедурные нормы с положениями своих учредительных актов.
Таковы основные различия между правилами процедуры конференций и организаций. В то же время процедурные положения и той, и другой формы международного общения должны обязательно соответствовать основным принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН и в других международно-правовых актах.
Что же касается других различий, то для их рассмотрения целесообразно обратиться к периоду возникновения первых международных организаций. Иной характер их работы потребовал принятия новых норм и детализации уже существовавших, относившихся к процедуре работы их органов.
При старой системе конференций, созываемых ad hoc или даже периодически, более узкой была не только сфера применения правил процедуры, но и само содержание их норм. Не существовало никаких проблем с разграничением процедурных норм, регулировавших ход конференции, и норм, относящихся к существу их деятельности. Эти два аспекта оставались совершенно независимыми друг от друга, и процедурные нормы служили лишь удобным средством, способствовавшим ходу дебатов. Когда эта их роль выполнялась, они переставали существовать.
В постоянно действующих организациях эта проблема усложнилась, и стало непросто отграничить процедурные вопросы от вопросов существа и процедурные нормы от уставных и других норм. Усложнившиеся правила процедуры организаций постепенно начали оказывать воздействие на правила процедуры конференций.
Основным источником обратного воздействия являются Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Даже первоначальный проект ее Правил процедуры содержал более 100 пунктов. К настоящему времени Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН содержат 164 статьи, разбитые на 18 разделов и 5 приложений. Нормы Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН не только регулируют деятельность самого представительного органа этой универсальной организации, но и mutatis mutandis послужили и служат в настоящее время основой для создания правил процедуры органов других международных организаций, а также правил процедуры международных конференций.
Правила процедуры международной конференции представляют собой нормативный акт, относящийся к так называемому административному, или внутреннему, праву конференций. Они регламентируют все стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы. Для достижения этой двуединой цели правила процедуры выполняют две функции: стабилизирующую и созидательную. Они, с одной стороны, закрепляют уже сложившиеся международные процессуальные отношения, а с другой - служат их изменению или перестройке. Эти две функции взаимосвязаны и существуют параллельно.
Когда государства договариваются между собой о том, чтобы создать новые процессуальные взаимоотношения в рамках международного форума, они закрепляют эту договоренность в правилах процедуры. Например, на III Конференции ООН по морскому праву были одобрены комбинированная система принятия решений, по существу, основанная на сочетании консенсуального метода и метода принятия решений большинством голосов, а также принцип решения вопросов морского права "в пакете", т.е. в едином комплексе.
Функции правил процедуры являются решающим фактором, определяющим их структуру, и, поскольку структура правил процедуры конференций, созываемых ООН, наиболее стабильна, целесообразно остановиться именно на них. Структура правил процедуры этих конференций состоит чаще всего из 10 глав, которые подразделяются, в свою очередь, на 61 - 66 правил. Каждое из этих правил содержит одну или несколько правовых норм.
Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регулируют в основном следующие вопросы.
I. Общая организация конференции: 1) состав делегаций; 2) полномочия представителей; 3) порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий); 4) официальные языки; 5) порядок проведения заседаний; 6) ведение протоколов; 7) обязанности генерального секретаря и секретариата.
II. Общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; 4) провозглашение и закрытие списков выступающих.
III. Специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2) право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания.
IV. Методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3) методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования.
Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регламентирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций как представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3) секретариата конференции и его исполнительного главы, а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы (относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов, характеру заседаний, рабочим языкам и т.п.) в той или иной степени связаны с нормами (или даже подчинены нормам) этих четырех категорий, регулирующими правовой статус трех наиболее важных компонентов международных конференций и определяющими порядок принятия ими решений по существу. Особая важность норм последней категории, как показывает практика, в частности опыт работы СБСЕ и III Конференции ООН по морскому праву, очевидна.
Для выяснения правовой природы правил процедуры международных конференций немаловажны вопросы, связанные с порядком их принятия, а также со способами их применения, изменения и развития.
Временные правила процедуры конференции ad hoc, проект которых, как правило, составляется органом, несущим главную ответственность за созыв конференции, либо распространяются перед началом работы конференции, либо представляются на рассмотрение секретариатом в самом начале работы конференции - в обоих случаях представляются для окончательного их утверждения конференцией.
Если конференции созываются ООН, проект правил их процедуры обычно разрабатывается Секретариатом ООН. Однако не следует правила процедуры в данном случае рассматривать как собрание положений, непосредственно связанных и зависимых от Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. По характеру отношения к ним нормы правил процедуры международных конференций могут быть подразделены на три самостоятельные группы. К первой группе относятся нормы, переписанные verbatim с положений Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Ко второй группе относятся нормы, основывающиеся на отдельных положениях Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. К третьей - правила, разработанные либо Секретариатом ООН, либо самой конференцией и не имеющие соотносимых положений в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН.
Механизм образования правил процедуры международной конференции (их разработка, принятие решения относительно способа их утверждения и само утверждение) зависит от государств - участников конференции. После окончательного утверждения правила процедуры приобретают обязательный характер и государства - участники конференции должны их соблюдать.
В правилах процедуры большинства конференций, созываемых ООН, так же как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН и в правилах процедуры пленарных органов некоторых специализированных учреждений ООН (например, Всемирной организации здравоохранения), предусматриваются как выступления по порядку ведения заседания, так и порядок рассмотрения предложений процедурного характера. Любой представитель, выступая по порядку ведения заседания, может внести предложение о перерыве или прекращении прений, а также о перерыве или закрытии заседания.
Практически между выступлением по порядку ведения и предложением процедурного характера различия нет, поскольку делегат, поднимая руку или делегатскую карточку с целью привлечения внимания председателя, должен в обоих случаях говорить: "По порядку ведения!" (Point of Order!)
Одним из важных аспектов применения правил процедуры является принятие решений по вопросам процедурного характера, которые обычно принимаются простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании представителей.
Предполагается, что "вопросы процедуры" и "вопросы существа" конференции представляют собой различные понятия. На практике, однако, процедурные механизмы используются с целью достижения результата по существу, и процедурные дебаты нередко оказываются дебатами по существу обсуждаемых вопросов.
В ходе работы конференции может возникнуть необходимость изменения правил процедуры. Такое изменение посредством внесения поправок является одним из частных случаев развития правил процедуры.
В настоящее время в правилах процедуры международных конференций, созываемых ООН, как правило, предусматривается положение относительно порядка внесения поправок.
Согласно этому положению правила процедуры могут быть изменены решением конференции, принятым большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании представителей.
Дальнейшим шагом по пути выяснения правовой природы правил процедуры может быть определение их роли в процессе нормообразования в рамках международной конференции. Последнюю можно рассматривать как одну из стадий в процессе образования международно-правовых норм. Соответственно, повышение эффективности работы конференции означает одновременно повышение эффективности согласования позиций государств относительно формируемых норм международного права.
Поскольку вопросы порядка созыва и деятельности большинства международных конференций не регулируются заключенными для этой цели специальными международными соглашениями, правила процедуры зачастую являются единственным юридическим актом, нацеленным на повышение эффективности их работы.
Нормы правил процедуры международной конференции и нормы, вырабатываемые во время ее работы по предмету ее деятельности, могут различаться по их юридической силе: процедурные нормы имеют обязательный характер, а вырабатываемые по предмету деятельности конференции правила могут иметь (и нередко имеют) рекомендательный характер, и в этом случае они могут приобрести обязательную силу лишь при дополнительном волеизъявлении сторон.
Поскольку до сих пор существует определенная тенденция рассматривать международную конференцию как одну из разновидностей международной организации, то неудивительно, что и правовая природа правил процедуры конференции при таком подходе определяется главным образом исходя из правил процедуры организаций. Эта тенденция представляется ошибочной.
Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать особым видом международного договора.
Действительно, если правило регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой. Поскольку нормы, содержащиеся в правилах процедуры международных конференций, отвечают всем этим требованиям, то они, несомненно, могут быть отнесены к международно-правовым.
В настоящее время в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН ведется работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.
Известную трудность может представить юридическая оценка ситуации, когда конференция действует без формального принятия правил процедуры. В этом случае юридическая оценка процессуальных аспектов работы конференции может даваться на основе доктрины forum prorogatum. Эта доктрина, получившая наибольшее развитие в практике Постоянной палаты международного правосудия и Международного суда ООН, сводится к презумпции согласия суверенных государств на осуществление международным органом не противоречащих его юридической природе функций, если непосредственно заинтересованные государства ясно и недвусмысленно не заявят об отсутствии такого согласия. То обстоятельство, что эта доктрина наиболее часто привлекалась для юридического обоснования некоторых действий международного судебного органа, не означает, что сфера ее применения ограничивается лишь судебной областью и специфична для последней. По существу, речь идет о компетенции производного по своему характеру международного органа (независимо от его рода) в отношении осуществления определенных функций, которые не названы прямо или не детализированы в юридическом акте, касающемся общих вопросов его компетенции.
Практика организации и проведения конференций выработала много конкретных и в достаточной степени детализированных норм. Обобщение имеющегося в этой области опыта способствовало бы повышению эффективности процесса согласования позиций государств при выработке норм международного права. В прошлом предпринимались попытки частично решить эту проблему (деятельность Лиги Наций в этом направлении в конце 1920-х годов, Правила процедуры для созыва международных конференций государств Экономическим и Социальным Советом ООН, принятые Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1949 г., и др.). В Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН велась работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.
Анализ существующих правил процедуры показывает, что они удовлетворяют требованиям эффективной работы международных конференций. Поэтому главные усилия следует направлять на их строгое соблюдение и выполнение, имея в виду как обеспечение суверенных прав государств, так и эффективность работы конференций и их органов.
Делегации государств и органы конференции. Состав делегации по структуре определяется правилами процедуры конференции. Как правило, делегация каждого