Статья 11 Закона зафиксировала требования, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований.
Целесообразно обратить внимание на положение Федерального закона о необходимости учета пешеходной доступности при определении границ поселения, которое, к сожалению, сформулировано нечетко. Формулировка подп. 11 п. 1 ст. 11 допускает как отнесение изложенного требования исключительно к сельским поселениям, так и толкование об отнесении его ко всем видам поселений, с изъятием требования учета пешеходной доступности в отношении территории внутри городского населенного пункта (административного центра городского округа).
Представляется, что второе из изложенных толкований более приемлемо, т. к. корреспондируется с иными нормами Федерального закона, в частности с положениями п. 1 ст. 2 и подп. 5 п. 1 ст. 11, установивших, что в состав городского поселения входят город или поселок «с прилегающей территорией» (данный термин традиционно используется для обозначения территории, размеры которой сопоставимы с размерами объекта, к которому эта территория прилегает).
Для адекватного понимания рассматриваемой нормы подп. 11 п. 1 ст. 11 следует также иметь в виду, что термин «с учетом» традиционно используется при описании законодательных положений, в отношении которых нет категорического запрета на отклонение от описываемых предписаний. Например, конституционное положение о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, предусматривает обязательность выявления мнения населения, но допускает возможность принятия решения (отказа от принятия решения), не соответствующего мнению населения отдельных территорий.
При решении вопроса об установлении границ муниципального образования – поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, необходимо стремиться к указанной пешеходной доступности. Вероятно, предельное расстояние при этом должно быть 15 км. Эта цифра не только ориентирована на скорость движения усредненного пешехода по усредненной дороге, но и соответствует законодательным требованиям к одному из исторических предшественников муниципального образования – сельского поселения-волости дореволюционной России, в отношении которой было установлено, что ее территория должна отстоять от административного центра не более чем на 12 верст[5].
Вместе с тем если какой-либо населенный пункт расположен на большем расстоянии от административного центра, но имеются веские основания для включения его в состав поселения, то представляется допустимым включение такого населенного пункта в состав поселения. К основаниям можно отнести, например, ситуацию, когда значительная часть жителей населенного пункта работает на предприятии, расположенном в административном центре, между населенным пунктом и административным центром имеется постоянно действующая связь общественным транспортом, обеспечение жизнедеятельности жителей населенных пунктов осуществляется единым комплексом объектов инфраструктуры и т.п.
Однако при принятии подобного решения нужна серьезная аргументация причин, по которым в процессе реализации требования учета пешеходной доступности, наличие такой доступности обеспечено в отношении не всех населенных пунктов соответствующего поселения.
Следует подчеркнуть, что подобная ситуация должна рассматриваться не как правило, а как исключение.
Власть всегда связана с территорией. От того, где расположена территория и каков ее размер, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять власть, а в конечном итоге – удовлетворенность гражданами деятельностью власти. Поэтому при определении границ муниципальных образований необходимо учитывать различные факторы.
Поскольку территория РФ различается не только географически, Федеральный закон устанавливает как определенные особенности организации местного самоуправления на территориях с низкой или высокой плотностью населения, а также в труднодоступных местностях.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации, а к территориям с высокой плотностью населения – соответственно в три раза выше.
Отнесение субъектов РФ, отдельных муниципальных районов к территориям с низкой и высокой плотностью населения осуществляется Правительством Российской Федерации (в настоящее время действует распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. №707-р). Труднодоступные территории устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.