Статья 13 Закона дает определение преобразования муниципального образования через перечень видов, в которых преобразование может быть осуществлено. Поэтому иные действия в отношении муниципальных образований могут производиться только с учетом установленных требований.
Так, преобразование муниципального района в городской округ Федеральным законом не предусмотрено. В случае если такая задача поставлена, она может быть решена путем упразднения района как муниципального образования и создания нового муниципального образования – городского округа.
Включение в состав городского округа двух и более городских населенных пунктов Федеральным законом запрещено. Однако в случае возникновения объективной целесообразности возможно преобразование городского населенного пункта в сельский населенный пункт, а также упразднение городского населенного пункта с включением его территории в состав территории иного городского населенного пункта.
Поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, который может быть выражен решением представительного органа местного самоуправления, в других – согласие, выраженное путем голосования.
Законодатель устанавливает четыре случая, когда необходимо согласие населения на преобразование муниципальных образований:
1) передача населенной территории (населенного пункта или поселения) из состава одного муниципального образования в состав другого муниципального образования – необходимо согласие населения передаваемой территории;
2) объединение двух и более муниципальных образований – поселений – необходимо согласие населения каждого из объединяемых поселений;
3) разделение поселения на два и более новых поселений – необходимо согласие населения каждого из предполагаемых к созданию поселений;
4) преобразование городского поселения в составе муниципального района в городской округ или городского округа в городское поселение в составе муниципального района – необходимо согласие населения городского поселения и муниципального района, из состава которого выходит (в состав которого включается) городское поселение.
Необходимо особое внимание обратить на случаи объединения и разделения поселений. К примеру, рассмотрим ситуацию, когда предполагалось объединить три поселения в одно, но на голосовании жители двух поселений поддержали объединение, а жители третьего высказались против объединения. Такие итоги голосования нельзя интерпретировать как получение согласия на объединение двух поселений в одно, поскольку такой вопрос на голосование не выносился. Вместе с тем данные итоги голосования не препятствуют проведению голосования об объединении двух поселений в одно.
Отдельного внимания заслуживает вопрос допустимости проведения голосования в случаях, когда Законом установлено, что мнение населения выражается представительным органом местного самоуправления. Поскольку голосование проводится на основании законодательства о местных референдумах, группой граждан может быть проявлена и инициатива о голосовании по вопросу преобразования муниципального образования. При соблюдении всех требований к выдвижению инициативы голосование должно быть назначено. Однако в этом случае решение, принятое на голосовании, будет обладать не статусом согласия или несогласия на преобразование, принимать решение вопреки которому органы государственной власти не вправе, а статусом выявленного мнения населения, которое должно быть учтено в совокупности с мнениями населений иных территорий, задействованных в соответствующем преобразовании. При этом в принципе возможна ситуация, когда решение будет принято вопреки мнению населения какой-либо территории.
Заключение
В течение долгого времени наблюдались изменения в подходах органов государственной власти субъектов РФ к установлению территориальных основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса разделились на несколько относительно устойчивых групп.
Вопрос определения территориальной основы местного самоуправления в течение последних лет является темой острых дискуссий, в результате которых сформировались две точки зрения. Сторонники первой считают, что местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы – это уровень государственного управления.
Приверженцы второй точки зрения полагают, что муниципальное образование должно очерчиваться рамками крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление местного самоуправления в иных населенных пунктах.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение». В соответствии с Конституцией РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях».
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений – сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.
В отдельную категорию муниципальных образований выделены городские округа – городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов.
Список литературы
1. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. №1.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: Мысль, 2002. – 266 с.
3. Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Велиевой Д.С ., Лысенко В.В., Капитанца Ю.В., Кулушевой М.А., Преснякова М.В. – М.: Просвещение, 2005. – 251.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. – М.: Зерцало, 2004. – 593 с.
5. Мельников С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. 2003. №1.
6. Постовой Н.В. Местное право // Информационно-аналитический журнал. 2001. №3.
7. Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. – 168 с.
[1] Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Велиевой Д. С ., Лысенко В.В., Капитанца Ю.В., Кулушевой М. А., Преснякова М. В. – М.: Просвещение, 2005. С. 87.
[2] Там же. С. 89.
[3] Постовой Н. В. Местное право // Информационно-аналитический журнал. 2001. № 3. С. 4.
[4] Шкатулла В. И. Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. С. 56.
[5] Васильев В. И. Местное самоуправление. - М.: Мысль, 2002. С. 47.