Лекция 5 мая
Традиции административного управления в России формировались на протяжении всей ее истории. Само название того типа хозяйства, которое в законченном виде в течение 70-ти лет ХХ в. существовало в нашей стране, в научной и публицистической литературе получило название административной системы. Вместе с тем, между административным регулированием государственной экономики и административно-правовым обеспечением функционирования рынка имеются существенные различия. В одном случае речь идет о централизованном распределении основных производственных ресурсов по отраслям и регионам народного хозяйства, в другом — о создании организационно-правовых условий функционирования экономической системы, построенной на ценовых сигналах обратной связи, и дополнении ее в тех областях, где рыночные механизмы объективно не могут решить стоящие перед обществом задачи.
Административно-правовые методы управления используются в рыночной экономике для достижения двух основных целей — правовой регламентации и нормативного обеспечения экономических отношений и хозяйственных связей субъектов рынка, а также оперативного административного регулирования условий деятельности бизнеса для оптимизации распределения производственных ресурсов и рационализации их использования с точки зрения общественных интересов.
К законодательным актам и иным документам, регламентирующим экономические отношения, относятся те, которые конституируют сложившиеся отношения собственности, обеспечивают юридическую защиту собственности и прав ее владельцев, а также нормативные документы, устанавливающие порядок осуществления экономической деятельности населения и предпринимательства. Последние непосредственно выступают
в качестве правовых инструментов регулирования рынка. К их числу необходимо отнести
законодательные акты, определяющие организационно-правовые формы предпринимательской деятельности и регламентирующие порядок образования и деятельности предприятий.
Предпринимательство — инициативная самостоятельная деятельность отдельных лиц или групп лиц, направленная на получение прибыли, может осуществляться в разных формах, основными из которых являются индивидуально-частное предпринимательство, полное товарищество (партнерство) и корпорация. Национальное законодательство каждой страны определяет категории лиц, имеющих право заниматься предпринимательством — граждане государства, иностранные граждане, лица без гражданства, критерии их дееспособности, порядок государственной регистрации предпринимательской деятельности, без которой она остается незаконной. Обычно оно предусматривает ограниченный ряд причин, в силу которых возможен правомерный отказ в регистрации. Государство директивно ограничивает возможности предпринимательства в тех областях, где оно может нанести ущерб общественной безопасности или иметь иные негативные социальные или экономические последствия.
Для того чтобы обеспечить защиту интересов потребителей, государства и собственников от недобросовестной конкуренции, хозяйственные нормы рыночной экономики предусматривают:
— правила учета и финансовой отчетности о результатах производственно-хозяйственной деятельности предприятий. Совокупность таких документов позволяет судить о финансовом состоянии фирмы, дает возможность определить размер ее доходов или убытков, показывает степень стабильности имущественного положения предприятия и его способности выполнять свои обязательства;
— наличие института аудиторов — физических и юридических лиц, занимающихся контролем за хозяйственной и финансовой деятельностью предприятий, состоянием их отчетности. Их основные задачи — проверка исполнения налогового законодательства, удостоверение наличия или отсутствия угрозы банкротства. Аудиторы могут быть государственными служащими, но часто аудиторские фирмы являются небольшими частными фирмами, имеют статус партнерств, частного бизнеса, реже — корпораций. В мире существуют и международные организации аудиторов. Положительное заключение наиболее известных аудиторских фирм — это лучшая реклама предприятия, гарантия его надежности;
— регистрацию субъектов предпринимательской деятельности в специальном торговом реестре. В большинстве стран мира на его основе за небольшую плату можно получить общие данные о предполагаемом деловом партнере и оценить его надежность, производственные и коммерческие возможности;
— государственное лицензирование определенных видов деятельности. Такая практика направлена на решение двух взаимосвязанных задач. Первая — осуществление государственного контроля за отраслями национальной экономики, которые имеют исключительно важное народнохозяйственное значение. Вторая — ограничение возможного дилетантизма и некомпетентности в тех областях, где их последствия могут нанести наибольший общественный ущерб;
— общие основы заключения коммерческих сделок и соглашений, порядок их осуществления, права, обязанности и степень ответственности договаривающихся сторон. Это касается актов купли-продажи, создания новых предприятий, объединения и разделения действующих, наследования и дарения, аренды земли и недвижимости и т.д.;
— структуру и механизм функционирования банковской системы, характер управления и подчиненность эмиссионного банка, правила принятия решений по дополнительной эмиссии платежных средств, их обращения;
— государственный контроль за формами организованной оптовой торговли. Все биржи, в первую очередь фондовые, находятся под жестким наблюдением, их работа — форма организации, правила, время торгов — регламентируется;
— личную ответственность менеджеров корпораций перед собственниками (акционерами), кредиторами, коммерческими партнерами и государством за результаты управления объектами собственности. Эти нормы непосредственно защищают инвесторов от возможности недобросовестного использования их финансовых ресурсов;
— административно-правовые меры противодействия монополизации производства и сбыта продукции, в том числе принудительное разукрупнение, контроль за ценами и уровнем рентабельности предприятий-монополистов, ужесточение налогообложения монопольных доходов, расширение конкурентной среды за счет привлечения зарубежных товаропроизводителей.
Развитое антимонопольное законодательство — характерная черта современного государственного регулирования в капиталистических странах. Еще в 1890 году в США был принят Акт Шермана, положивший начало системе антитрестовского законодательства. Основной задачей антимонопольногo регулирования стало поддержание конкуренции между контролирующими рынок крупными предприятиями и защита малого предпринимательства. Со временем был сформирован антимонопольный кодекс, который определял все виды действий компаний, нарушающих права других производителей и подпадающих под определение ограничительной практики. К их числу отнесены:
— явная монополизация рынка на основе контроля основной доли производства и сбыта в отрасли;
— фиксирование цен на основе соглашений между предприятиями-производителями однородной продукции;
— объединение компаний, влекущее их господствующее положение на рынке;
— личная уния менеджеров, выражающаяся в их участии в директорате нескольких крупных корпораций;
— ценовая дискриминация, проявляющаяся в дифференциации цен для различных потребителей;
— навязывание покупателям условия дополнительной покупки при приобретении необходимого им товара — связанные контракты;
— исключительные контракты, ограничивающие права потребителя приобретать аналогичную продукцию у других предприятий.
На основании квалификации подобных действий как противозаконных в отношении допустивших их корпораций принимаются санкции, что является прерогативой судебной власти.
Применение антимонопольных мер преследует четыре конечные цели. Первая — эффективное и полное использование всех производственных ресурсов, чему препятствует монополизация. Она позволяет предприятиям-монополистам, контролирующим цены в отрасли, консервировать часть производственных ресурсов для сокращения и стабилизации предложения на уровне, обеспечивающем повышенную цену и максимизирующем совокупную прибыль фирмы. Вторая цель антитрестовского регулирования — содействие развитию национальной экономики. Искусственно ограничивая объемы производства и сдерживая процесс его научно-технического совершенствования, монополисты противодействуют росту национального продукта. Третья цель борьбы с монополизмом — поддержание стабильности в общественном производстве и сокращение безработицы, четвертая — равные права и справедливость в распределении совокупных общественных доходов, реализация принципа соразмерности дохода с реальной производственно-экономической эффективностью деятельности предприятий, их вкладом в развитие национальной экономики.
Главным инструментом антимонопольной политики в современных условиях повсеместно остается расширение конкурентного поля деятельности предпринимателей, в том числе обеспечение большей открытости национальной экономики.
Основные направления государственного контроля и дополнения рынка, в реализации которых комплексно используются бюджетные, правовые и административные методы управления, можно выделить по двум основным критериям.
Один из них предполагает разделение задач государственного регулирования на основе отраслевой дифференциации производства, учитывает специфику различных сфер общественного хозяйства. Оперативное управление в данном случае осуществляют отраслевые государственные органы и общественные агентства. Такое отраслевое регулирование не означает прямого подчинения предприятий государственным органам и директивного управления ими. В регулировании экономики рыночного типа преобладают не адресные, селективные действия в отношении отдельных производителей, а глобальные меры, определяющие общие условия и, в случае необходимости, равные ограничения деятельности всех предприятий, функционирующих в отрасли.
Указанный отраслевой подход к проблемам регулирования рынка получил название «старого стиля» управления, окончательно сложившегося в CIIIA к середине 70-годов. «Новый стиль» социально-государственного регулирования воплощает в жизнь принцип функционально-целевого подхода к корректировке рыночных механизмов. Это второй критерий, на основании которого проводится классификация задач государственного регулирования рыночной экономики в США и других развитых капиталистических странах. В соответствии с ним выделяются многообразные направления регулирования; которые можно обобщить в, четыре основные группы, каждая из которых имеет свое законодательное и административное обеспечение.
Первая — это защита прав потребителей производимой продукции и предоставленных услуг. Эти права включают:
— право на безопасность потребления приобретенных товаров, недопущения на рынок продуктов, использование которых может нанести вред здоровью или причинить иной ущерб;
— право на выбор продукции сходных потребительных свойств, произведенной разными конкурирующими фирмами;
— право на получение информации, необходимой для принятия обоснованных решений по выбору приобретаемой на рынке продукции. Она должна быть содержательной, точной, достоверной и доступной для покупателя;
— право быть услышанным: потребитель должен иметь возможность апеллировать
к соответствующим государственным органам в случае нарушения его прав;
— право на возмещение ущерба, нанесенного в результате потребления недоброкачественной продукции, приобретенной на рынке;
— право на получение всех заявленных в рекламе характеристик приобретенного по полной объявленной стоимости товара;
— право на специальное обучение, получение знаний, позволяющих анализировать и использовать рыночную информацию для принятия решений;
— право участвовать и быть представленным в органах, выражающих интересы потребителя и занимающихся вопросами рыночного регулирования.
Второе направление целевого государственного регулирования — обеспечение безопасных условий труда и охраны здоровья на производстве. В рамках данного направления решаются следующие задачи:
— поощрение предпринимателей (работодателей) и работников к снижению производственного травматизма, внедрению новых и улучшению действующих технологий в отношении техники безопасности, содействие исследованиям в области повышения безопасности труда и охраны здоровья работающих;
— установление прав и обязанностей (ответственности) работодателей и наемных работников в области производственной безопасности;
— создание и поддержание эффективной системы учета и контроля производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
— разработка учебных программ, направленных на сокращение производственного травматизма и охрану здоровья;
— разработка государственных стандартов техники безопасности и охраны здоровья на производстве и контроль за их соблюдением.
Третье направление функционального государственного контроля за рыночными отношениями подчинено обеспечению равных условий оплаты труда и найма на работу для всех граждан. Основой такого контроля является система законодательных норм, исключающих возможность дискриминации в трудоустройстве и заработной плате по любым основаниям - возрасту, полу, национальности или расе, по политическим взглядам и состоянию здоровья. Она устанавливает ответственность предпринимателей, в том числе материальную, за незаконное увольнение работников и дифференцированный подход к оплате равного труда.
Четвертое направление государственного регулирования и дополнения рыночного механизма связано с охраной окружающей среды и ее загрязнением отходами производства. Эта задача не может быть решена рынком самостоятельно, более того, ориентация на прибыль, стремление сократить издержки производства непосредственно угрожают природе, поэтому государство должно обеспечить правовую защиту окружающей среды и административный контроль за соблюдением установленных им правил. Решение этой задачи обеспечивается комплексом мер, дифференцированных по возможным сферам и типам загрязнения внешней среды. Они направлены на защиту воздуха, воды в реках, внутренних водоемах, морях, земли, питьевой воды. Как правило, в основе регулирования лежит принцип компенсации ущерба, нанесенного окружающей среде, предприятием-загрязнителем.
Развитая система современного государственного регулирования охватывает сегодня не только чисто экономическую сферу, но и социальные вопросы. В рамках социально-экономической политики реализуются программы борьбы с бедностью, сокращения безработицы, а также коллективного управления промышленностью, при котором наряду с менеджерами в принятии решений принимают участие представители государства и профсоюзов.
Государственное правовое и административное регулирование остается неотъемлемым элементом современной экономики.