Различия между двумя основными подходами к осмыслению ППР — нормативно-прескриптивным и дескриптивно-экспликативным.
Нормативно-прескриптивный подход. В рамках данной парадигмы мир политических решений понимается как нечто, поддающееся реконструкции посредством идеальной модели, выступающей в качестве универсального эталона. Политические действия оптимизируются с помощью формальных правил (норм) и процедур, а главным предметом исследования становятся так наз. “задачи выбора”, связанные с созданием формальных алгоритмов и оптимизацией акта принятия решения. Сама же процедура принятия решения предстает в виде законодательно регламентированной рациональной обработки потока информации или документооборота, осуществляемого беспристрастными администраторами. Но в реальной жизни государственные органы — это не армия роботов, усердно перерабатывающих информацию, а скорее арена схватки различных индивидов и социальных группировок.
Дескриптивно-экспликативный подход. В рамках указанного подхода внимание фокусируется не только на “видимых” (формализованных) нормах и процедурах, но и на “теневых” механизмах и неформальных правилах игры. Наряду с количественной обработкой данных, здесь применяются и методы качественного анализа информации, прежде всего метод “изучения случая или прецедента”. При рассмотрении процесса ППР учитываются самые разные факторы: от социальных сетей и индивидуальных мотиваций до макроэкономических условий, организационных иерархий и социокультурных стереотипов. Итоги подобных наработок нередко обобщаются в эмпирически верифицируемых теоретических моделях.
Истоки другого раздела между концепциями ППР кроются в двойственной природе государственных организаций, представляющих собой одновременно и системную целостность, и агрегатное множество отдельных индивидов и групп. В построениях одной группы ученых делается упор на организационную целостность, что позволяет отнести их к категории холистских, или моноагрегатных. Но существуют и концепции, где на первый план выдвигается фрагментированность организаций, наличие в них конкурирующих группировок, суборганизаций и индивидов, преследующих свои интересы. Такого рода подходы можно назвать компонентными, или полиагрегатными. С оговорками, к “холистским” концепциям можно отнести концепции ограниченной рациональности (Г.Саймон и др.), сетевой структуры (Д.Ноук, П.Ричардсон, Х.Хекло и др.), динамического цикла (Д.Андерсон, Б.Дженкинс и др.) и организационного институционализма (Д.Марч, Д.Олсен и др.). В полиагрегатный кластер входят модели бихевиорализма (Г.Лассуэлл, Д.Лернер и др.), всеобъемлющей рациональности (К.Эрроу, Э.Даунс и др.), инкрементализма (Ч.Линдблом, И.Дрор и др.) и групповой репрезентации (Р.Даль, Ф.Шмиттер и др.).
Бихевиоралистская модель
Бихевиоралистский подход к анализу политики зародился еще в 1920 — 1930-е годы в Чикагском университете. Именно в работах Лассуэла (написанных в 1930 — 1950-х годах) и была дана классическая бихевиоралистская трактовка ППР. Основу этой трактовки составило положение о том, что принятие политического решения есть форма человеческого поведения, которое регулируется такими психологическими механизмами, как стимулы и мотивы, установки и реакции.
В целом бихевиоралистская модель была построена на сочетании анализа общественных институтов, интересов и ценностей с исследованием психологии лиц, участвующих в принятии политических решений, при том что факторам второго рода отводилась решающая роль в политико-управленческом процессе.
Когнитивистская модель ограниченной рациональности
В своих построениях Саймон исходил из того, что государственные организации постоянно сталкиваются с общественными вызовами, требующими серьезного осмысления. В связи с этим он предлагал использовать для интерпретации управленческих решений когнитивный подход, нацеленный на прояснение роли знаний и их структуры в процессе ППР. Ученый отмечал, что эффективность административных решений напрямую зависит от качества интеллектуального сопровождения процесса их принятия, и указывал, что практическое исполнение решения должна предварять мыслительная работа по его подготовке. Основным агентом принятия решений Саймон считал государственную организацию как иерархический институт, включающий в себя индивидов и их группы, объединенные общими целями. Сам государственный механизм отождествлялся им с информационной системой. Ученый придавал огромное значение рациональности в процессе принятия и оптимизации политических решений. Решения есть не просто обработка и производство информации, а совокупность операций по формированию набора вариантов решения с последующей их селекцией в соответствии с предварительно определенными целями и критериями эффективности. Саймон осознавал, что у людей и организаций имеется предел рациональности. В связи с этим во втором издании “Административного поведения” им был высказан и обоснован тезис об “ограниченной рациональности”. Такая ограниченность, по мнению Саймона, объясняется прежде всего тем, что лимитированы сами мыслительные возможности человека, которые далеко не всегда адекватны уровню неопределенности проблемных ситуаций, возникающих в менеджменте. Кроме того, организации как центры принятия решений довольно редко обладают всей нужной для этого информацией. Но главное, нет полной ясности в отношении общих нормативных целей и средств, при помощи которых можно было бы оценить содержание и дизайн решения.
Инкременталистская модель (Создатель Линдблом)
Согласно инкременталистской модели: в условиях разделения властей ППР — это процесс взаимного приспособления и конкуренции игроков, ведущих между собой трудную борьбу и долгий торг; основное значение при выборе решения имеют различия (нередко коренные) в интересах индивидов и групп, участвующих в принятии того или иного государственного акта; теоретический анализ играет в ППР незначительную роль ввиду постоянного дефицита знаний, информации, ресурсов и времени, ограниченных возможностей человеческого интеллекта, а также перманентной неопределенности социальной среды, плохо поддающейся контролю; необходимо ориентироваться не на “оптимальные”, а на “маргинальные” решения, обеспечивающие не радикальное изменение, но некоторое приближение к “снятию” проблемы; следует двигаться медленно, “малыми шагами”, разбивая крупные проблемы на более мелкие; при сравнении альтернативных вариантов решения нужно исходить из онтологического единства, взаимосвязи и взаимообратимости целей и средств их достижения. Однако, в середине 1960-х годов говоривший о принципе взаимного сближения или взаимоадаптации конкурирующих сторон (partisan mutual adjustment), Линдблом начинает акцентировать тот факт, что в вопросах собственности, дохода и благосостояния бизнес-элите и группам наемных работников никогда не удавалось плавно приспособиться друг к другу и мирно договориться между собой. Ученый заостряет также внимание на той роли, которую играют в продвижении ключевых политических решений идеология и стереотипы общественного мнения. Критика: инкрементализм был объявлен маргинальным и консервативным подходом, который может привести к застою и стагнации из-за блокирования всех неотложных радикальных альтернатив. Кроме того, многие ученые сочли его несистематичным и необъективным, отводящим чрезмерно большую роль в определении дизайна решения субъективным и конъюнктурным оценкам. Наконец, слабость инкрементализма заключалась в том, что в качестве модели выработки решений он был не намного дешевле своего рационалистского аналога.
Смешанно-средние модели
Средние, или смешанные, модели, разработаны в 1960-е годы: нормативно-оптимальная модель израильского политолога Й. Дрора и модель смешанного сканирования профессора Университета Джорджа Вашингтона А. Этциони.
В своей модели ППР Дрор стремился учесть как рациональные, так и экстрарациональные составляющие процесса принятия решений и соединить нормативно-прескриптивный подход с аналитико-дескриптивным. “Если в чем и есть нужда, — полагал он, — так это в модели, которая отражала бы реальность, будучи при этом направлена на ее усовершенствование”. Одновременно он считал целесообразным включить в такую модель доминирующие ценности общества. Вместе с тем вклад самой “общественности” в принятие государственных решений оценивался им как крайне незначительный. Будучи убежден, что решающая роль в данной сфере принадлежит “политико-управленческому персоналу” (т.е. политикам, бюрократам и экспертам), Дрор подчеркивал необходимость совершенствования соответствующих организационных структур и внедрения в государственный менеджмент научных знаний и информационных технологий. Именно такой акцент и навлек на него обвинения в определенном “технократическом менеджериализме”.
Согласно концепции Этциони, государственные решения — это не только деятельность элиты и бюрократии, но и совокупная активность всех социальных общностей. Руководствуясь этим соображением, ученый включил в свою модель весь социальный контекст принятия решений (имеющий с последними “кибернетическую” связь): общественные процессы и социетальное сознание, структуру власти и распределение знаний между разными группами людей, социальные нормы и ценности, и т.д. Этциони различал два типа государственных решений: “фундаментальные” (стратегические решения на долгосрочную перспективу) и “инкрементальные” (рутинные), подчеркивая, что фундаментальные решения определяют направление государственной политики и задают те рамки, в которых принимаются инкрементальные решения.
Критическая рефлексия моделей ППР завершились общетеоретическим возвратом к приоритету ценностно-эмоциональных компонентов.