Модель всеобъемлющей рациональности

Плюралистический подход. Решающую роль в процессе ППР играет не “прямое участие” людей, а делегирование полномочий политикам и администраторам, которые и осуществляют подготовку и реализацию государственных решений. Особое место в этих концепциях занимает вопрос о соотношении нормативно-прескриптивного и экспликативно-дескриптивного измерений публичного управления. Сторонники англо-американской теории “парламентско-партийного плюрализма” (Дж.Ст.Милль, Д.Брайс и др.) полагают, что в демократических политических системах легитимирующей базой принятия государственных решений выступают выборы и парламентский процесс. При таком подходе главными агентами ППР оказываются политические партии, продвигающие своих представителей в органы государственной власти, опираясь на голоса избирателей. В свою очередь, методологи “функционального плюрализма” (А.Бентли, Д.Труман, Э.Латам и др.) утверждают, что государственное управление осуществляется через группы интересов (или давления). Наконец, приверженцы “ теории элит (Р.Линд, Ф.Хантер и др.), настаивают на том, что все решения определяются интересами элиты. Даль в своей модели плюралистической концепции в 1950 — 1960-е годах Даль считал, что в отношениях между группами интересов доминирует конкуренция, которая спасает плюрализм, не давая процессу ППР превратиться в сговор за спиной народа, а в 1970-1990 он начинает разрабатывать так наз. теорию “элитного плюрализма”, в которой признается существенное превосходство политико-бюрократических элит над группировками обычных граждан. Констатируя, что народ делегирует названным элитам право принимать стратегические решения, Даль акцентирует то обстоятельство, что такое положение вещей позволяет им инкорпорировать в государственную политику собственные интересы.

Элитистские концепции. Дай, полагает, что настоящая (т.е. квалифицированная и эффективная) элита отстаивает общественные интересы, его противники настаивают на том, что при принятии решений элитные группы озабочены прежде всего удовлетворением своих эгоистических нужд, а вовсе не интересов нации в целом. Однако, все представители элитистского направления исходят из того, что на практике принятие политических решений осуществляется элитными группировками. Политическая элита трактуется как небольшая и замкнутая группа людей, принимающих стратегические решения. Дж.Хигли отмечает, что нормативный подход фокусирует внимание на внутренних ценностях и нормах (нередко неформальных и некодифицированных), на базе которых осуществляется доступ (конкуренция и ограничение) разных агентов к институтам власти, тогда как дескриптивное (“интерактивно-поведенческое”) измерение затрагивает те каналы, по которым собственно и идет воздействие индивидов и групп на центры принятия решений. Консервативный неоэлитизм. Дай, Х.Цайглер и др. считают, что, между элитными группами существует своего рода “фундаментальное согласие”, опирающееся на признанные в рамках данного слоя единые “правила игры”, а их отношение к простым гражданам определяется общеэлитными интересами. В принятии стратегических решений все определяет несменяемая элита (в США — примерно 5 тыс. человек); “некомпетентные” массы от этого процесса полностью отстранены. Элита проводит в политических решениях прежде всего собственные интересы, но при этом учитывает и интересы других слоев населения. Консервативные элитисты видят в элите (в первую очередь — американской) главного носителя, хранителя и защитника демократических норм и ценностей, постоянно внедряющего их в политическую практику и тем самым воспитывающего остальной народ. Сторонники демократического направления (П.Бахрак, Д.Сартори и др.) утверждают, что агентами ППР в ведущих западных странах являются элитные группы меньшинства, выступающие от имени большинства всего народа. Такая позиция неизбежно сказывается на их подходах к проблемам соотношения социальных интересов при принятии государственных решений, а также роли в этом процессе демократических принципов.

Неомарксистский подход. В основу концепции “господствующего класса” (середина 1960-ых годов) легла идея о доминировании экономически господствующего класса (прежде всего собственников средств производства) в системе государственного управления и политической власти. Суть этой концепции состоит в том, что в государственных решениях учитываются прежде всего “капиталистические интересы”, поскольку у государства, существующего в условиях капитализма, нет и не может быть иных приоритетов. Критика: упор на “привилегированность” крупных экономических акторов зачастую ведет к недооценке или даже игнорированию роли политических, государственных и общественных функционеров в принятии государственных решений. Преодолеть эту слабость неомарксистских концепций попытался английский политолог Р.Роудз, разработавший модель “главного управляющего”. К ключевым агентам важнейших государственных решений (применительно к Великобритании) ученый отнес “высшую бюрократию”, поскольку чиновники сменяются гораздо реже, чем выборные политики. По его заключению, входя в состав различных правительственных кабинетов, администраторы приобретают своеобразную автономию от экономической и политической верхушки. В результате происходит своеобразная “политизация” высших бюрократов, осуществляющих разработку, экспертизу и блокировку многих ключевых решений в государственном секторе, причем выборные политики оказываются не в силах изменить привычные для чиновников ценностные ориентиры и правила игры.

Неокорпоративизм (1970 — 1990-е). Шмиттер выделяет две основные формы корпоративизма: “государственную” и “социетальную”. Если при государственном корпоративизме согласование интересов населения осуществляется под жесточайшим контролем государственного аппарата (как это было в Италии и Германии во времена фашизма), то социетальная форма (возникшая в Северной Америке и Западной Европе в период кризиса плюралистической системы представительства) предполагает примат общественных интересов. Государственные ведомства обычно оцениваются как относительно автономные акторы, а бюрократия — как корпорация. При этом теоретики неокорпоративизма отводят правительственным органам роль активных регуляторов взаимоотношений между различными социальными группами и их политическими ассоциациями. В свою очередь, в создании корпоративных агентств, находящихся между государством и обществом, они видят инструмент, позволяющий инкорпорировать в механизм принятия государственных решений различного рода общественные объединения с наделением их совещательными функциями. В результате при государственных органах появляется система консультативных органов по отдельным направлениям политики (экономической, социальной, национальной и др.). И хотя такие органы зачастую объединяют представителей противостоящих групп, в ходе совещательного процесса происходят преодоление конфликтов, гармонизация интересов и выработка компромиссных вариантов политических решений.

Модель политико-управленческих сетей. Х.Хекло считал, что в реальной политике складываются альянсы, представляющие собой довольно аморфные политические ассоциации, которые создаются для решения какой-то определенной проблемы, такие альянсы были названы им “проблемными сетями ”. Одна из отличительных особенностей проблемных сетей — крайняя изменчивость состава участников, которые на разных фазах существования сети то “входят” в нее, то из нее “выходят”. 1970 — 1980-е годы: концепции политико-управленческих “сетей” Д.Ноука, “сообществ” (communities) Дж.Ричардсона, “потоков” (streams) Дж.Кингдона, “подсистем” (subsystems) П.Сабатьер и ряд других. В основе всех перечисленных концепций лежит идея о том, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей. Л.Сморгунов пришел к выводу, что “такая сеть есть система государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на базе ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя при этом формальные и неформальные нормы”. Важное место в сетях занимают формулы интересов, типы коммуникаций и совместных действий, а также внутрисетевые статусы, ранги и функции составляющих сеть акторов. Акторы сосредоточиваются в пространстве, расположенном между “центрами”, образующими полюса сетей, и периферией (“кликами”), для которой характерно интенсивное внутреннее взаимодействие. Отношения между акторами задаются и конституируются сетью в целом. Этим отношениям присущи такие свойства, как “интенсивность”, операционализируемая через объемы передаваемых ресурсов и частоту трансакций, а также “направленность”, определяемая вектором перемещений ресурсов между центром и периферией сети. Ноук выделяет в рамках политических сетей особые “политико-управленческие домены” и указывает, что в каждой области государственного управления (здравоохранение, энергетика и т.д.) складывается собственная сетевая структура (“домен”). Компоненты домена: 1) политико-управленческие акторы; (2) политические интересы; (3) властные взаимоотношения и (4) совместно-коллективных действий. Под властными взаимоотношениями он понимает два базовых типы обмена ресурсами: информационный (идеями, фактами и т.д.) и материальный (деньгами, услугами и т.д.). Совместно-коллективные действия находят свое выражение в мобилизационных формах политической активности (создание коалиций или массовых движений), рекламных кампаниях (через СМИ или другие каналы), а также в прямом лоббировании и продвижении своих интересов в государственных решениях. Результатом становится так наз. “выход события”, заключающийся в достижении совместной позиции, которая получает оформление в виде политического решения. По оценке английских ученых Д.Марша и Р.Роудза, для “политико-управленческих сообществ” характерны: относительно узкий и сознательно ограничиваемый состав членов, которые тесно взаимодействуют между собой; наличие общих ценностей; регулируемый лидерами обмен ресурсами и поддержание определенного баланса власти между основными акторами. “Проблемные сети” весьма разнородны и широки, контакты внутри них непостоянны, соглашения нестабильны, а распределение власти весьма неравномерно. Участники подобных сетей заметно различаются по своим ресурсам, причем эти ресурсы бывает трудно аккумулировать для решения коллективных задач. Критика: фокусирование исключительно на вопросах выстраивания отношений между различными акторами ППР, фактически оставляя за кадром саму причину формирования сетей определенного типа. Кроме того, подобные модели обычно рассчитаны на исследование лишь относительно стабильных и “статичных” сетей. К.Хэй и Д.Ричардс: “Стратегическая реляционная теория сетевой динамики”. В рамках этой теории функционирование политических сетей представляется в виде циклического процесса, состоящего из семи основных стадий: (1) предсетевая, или предварительная, стадия; (2) складывание либо модификация сети; (3) работа сети; (4) стадия трансформации; (5) упадок; (6) окончание деятельности; (7) перестройка сети. На первой, предсетевой, стадии правительственные чиновники или политики проводят консультации с широким кругом акторов (включая группы интересов, партийную оппозицию, аналитические и экспертные центры). На второй осуществляется переналадка старой или создание новой политической сети. Третья стадия включает в себя переговоры и торг между участниками сети, заключение между ними формальных соглашений и неформальных сделок. На четвертой стадии происходит трансформация сети, обусловленная либо изменением функций данной структуры (переход от подготовки к реализации решения), либо корректировкой ее целей и задач. Если вследствие падения интереса участников сети к сотрудничеству для достижения совместной цели связи между ними сильно ослабеют, сеть придет в упадок (пятая стадия) или же вовсе прекратит свое существование (шестая стадия). Если произойдет смена стратегических ориентиров сети, она начнет перестраиваться (седьмая стадия). В этом случае круг замкнется, ибо финальная стадия сетевого цикла возвращает его участников в исходное состояние (проведение консультаций и переговоров для создания иных альянсов)

Часть III Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений (ППР).

Модель социологического неоинституционализма (начала разрабатываться еще в 1940 — 1950-е, Ф.Селзником; к 1970 — 1980-м годам, после выхода в свет трудов Дж.Марча, Дж.Олсена, П. Ди Маджио и др., оформилась в самостоятельное теоретико-методологическое направление). Взгляд на роль внешнего контекста в жизни организаций был представлен в совместном труде Дж.Марча и Г.Саймона “Организации” (1950), где указывалось на необходимость сбалансированного анализа внутренней и внешней среды. Идеи Селзника и Марча и дали толчок развитию двух важнейших разновидностей социологического институционализма: “открытой”, или “инвайроментальной” (environment), и “синтетической”.

“Открытая” модель социологического институционализма. Функционирование государственной организации определяется не столько ее официальными целями и формальной структурой, сколько вызовами и давлениями, исходящими от внешней социальной или институциональной среды. Хотя государственные органы и уполномочены выполнять институциональные функции и принимать решения, в реальной жизни те постоянно корректируются под воздействием агрессивной и неопределенной социальной среды. П. Ди Маджио и У.Пауэлл, разработали концепцию “институциональной изоморфности” и “организационного поля”. Они предложили “открытую” модель “организационного поля” как совокупности организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу социальной жизни. Любой государственный орган принимает решения в определенной институциональной среде, включающей государственные ведомства и общественно-политические объединения, коммерческие и некоммерческие организации. «Организационное поле» образует некую иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате упрочения взаимозависимости организаций, структуризации социального пространства, информационного обмена. В этих условиях в организационном поле проявляется феномен “изоморфности”, базирующийся на трех механизмах: принудительности, миметики и нормативности. Первый из этих механизмов обусловлен жестким воздействием внешних формальных и неформальных, официальных и социокультурных ограничени, второй связан с воспроизводством или имитацией тех или иных стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле, третий — с профессионализацией персонала организаций и формированием общекорпоративной культуры.

“Синтетическая” версия социологического институционализма (Марч и Олсен, разработана в начале 1970-х годов совместно с М.Коэном и получившая метафорическое название “модель мусорной корзины”). Система ППР состоит из четырех относительно взаимно автономных элементов: (а) проблемы; (б) способы их решения (solutions); (в) лица, принимающие решения, и (г) диапазоны выбора. Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев — с открытием соответствующих “окон возможностей” (windows of oppоrtunities), институты нередко “сбрасывают” то проблемы, то варианты их решений в своего рода “мусорную корзину”. Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Традиционная политическая теория трактует проблему порядка в ракурсе либо “политического договора”, отраженного в конституциях, законах и прочих стабильных правилах, либо “морального долга”, чаще с опорой на религиозные нормы. При этом вне поля зрения остаются другие два вида порядка: порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе “соперничества и принуждения”. Критика: наличие множества “разрывов” между микро- и макроуровнем, т.е. между деятельностью отдельных акторов, с одной стороны, и функционированием институциональной системы — с другой. Э.Остром попыталась синтезировать указанную модель с теорией “рационального выбора”, соединив в своей концепции ППР индивидуальные акции с институциональными правилами. ППР является результатом взаимодействия “субъективного фактора” (индивидуальная активность) с комплексом “объективных факторов” (условия среды, правила игры, общие ресурсы и т.д.). Деятельность по принятию решений носит иерархический характер: вышестоящие центры ППР задают правила принятия и исполнения решений для нижестоящих.

Политический институционализм исходит из автономии государства и доминирования внутренних механизмов организаций. Т.Скочпол, указала на то, что публичная политика формируется прежде всего государственными чиновниками. При этом степень автономности последних в вопросах ППР определяется тремя главными обстоятельствами: (а) международными позициями государства, (б) воспроизводством внутреннего порядка и (в) совокупностью организационных условий. Скочпол все помещает в центр анализа институциональный контекст государственной политики, что, в свою очередь, превращает госбюрократию в главный объект исследования. Согласно Р.Уиверуи Б.Рокману институциональный формат (организационный дизайн) стимулирует либо, наоборот, сдерживает процесс ППР, а также уровень разработки и осуществления государственной политики, влияя тем самым на способность правительственных органов делать адекватный стратегический выбор и добиваться качественных политико-управленческих результатов в экономической, социальной и прочих областях. Связь между институциональным устройством и эффективностью государственной политики носит не прямой, а опосредованный условиями и проблемами страны (т.е., по сути, все той же “внешней” социальной средой) характер, что порой и вызывает к жизни новые институциональные структуры. Модель организационной логики. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью. Принятие правительственных решений есть результат практической деятельности (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. В центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга. Принятие решений происходит в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, которые задают и предопределяют логику организационного поведения. Из этого следует, что процесс ППР в огромной степени зависит от так наз. “способностей организации”. Итак, в оганизационно-институциональном подходе политические институты выполняют две важнейшие для процесса ППР функции: социализируют индивидов, входящих в состав элиты, бюрократии и групп интересов, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и ресурсами, извлекаемыми из внешней среды.

Модели политико-управленческого цикла. Динамико-стадиальная модель принятия связывает стадии управленческого процесса (policy process) с ключевыми фазами процесса политического (political process). Модели политико-управленческого цикла опираются на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности при помощи логически сопряженных процедур и операций. ППР понимается как динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). Данный процесс носит циклически-круговой характер — последние фазы каждого его витка обеспечивают “обратное воздействие” и создают условия для витка последующего. Постулируется также определенная корреляция между стадиями “управляющего”(т.е. управленческого) и “управляемого” (т.е. политического) процессов. Дж.Андерсон и У.Данн (1970 — 1980-х) предложили конструкцию, в которой управленческий процесс состоит из пяти фаз: (1) построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем; (2) разработка альтернативных вариантов решения, отражающих проекты возможных действий; (3) выбор и официальное утверждение (легитимация) оптимального варианта решения; (4) реализация решения в политической практике; (5) оценка правительством полученных результатов. После этого цикл выходит на очередной виток и все повторяется снова. Критика:циклическая модель носит искусственный рационально-эвристический характер и не поддается строгой эмпирической верификации; она не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой; стадиальный подход акцентирует внимание на последовательном поступательном движении решения “сверху вниз”, не учитывая “низовой” уровень включения в процесс бюрократии и других акторов; понятие политико-управленческого цикла игнорирует многоуровневость государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов; указанная модель не в состоянии обеспечить адекватное и интегральное описание управленческой и аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в ней к последней фазе управленческого цикла — оценке результатов решений. Альтернативные модели: модели “политико-управленческих потоков” (policy streams) Д.Кингдона и “раундов” (rounds model) Г.Тейсмана. “Потоковая” модель ППР: в рамках политико-управленческого процесса “параллельно” (а не “последовательно”) действуют три отдельных потока: “поток проблем” (problem stream), “поток решений” (policy stream) и “политический поток” (political stream). “Потоки проблем” в отдельных областях политики состоят из совокупности вопросов, отобранных политиками и администраторами из множества существующих. Поток— “решений”: представляется чем-то вроде “протобульона”, в котором “варятся идеи-ингредиенты” тех или иных государственных решений, причем одни варианты решений всплывают на поверхность, тогда как другие уходят на дно. Но чтобы быть принятым обществом, вариант решения, предложенный “политическим предпринимателем”, должен отвечать следующим критериям: он должен быть технически обоснованным, соответствовать доминирующим ценностям и предусматривать те ограничения, в рамках которых он сможет работать. “Политический” поток распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (легислатуры, политические партии и группы давления); управление (изменения в персонале государственных органов и законодательстве) и способы достижения консенсуса (торг, отступные и пр.). В критические моменты, когда в социальном пространстве открывается “окно возможностей” для соединения проблем, решений и политики, три указанных потока сливаются воедино. В итоге возникает высокая вероятность попадания сформулированного вопроса в политическую повестку дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Конкуренция между различными “параллельными” потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической временной последовательности тех или иных фиксированных ступеней ППР. “ Модель раундов” (Тейсман): Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, на способах решений и их динамике, а также на взаимодействии между этими элементами”. Каждый “раунд принятия решения” (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, отстаиваемых различными игроками. Состав же акторов, соотношение сил, а иногда сами правила игры меняются от раунда к раунду. Взамное наложение и пересечение “рядов решений” (rows of decisions), (торг, борьба и компромиссы) результируют тот или иной раунд, и в итоге складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которая в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнута коррекции. С этой точки зрения нет и быть не может единого и неизменного политического решения, принятого в какой-то момент раз и навсегда. Всякое публичное решение в процессе своего утверждения и осуществления проходит через множество “виртуальных” состояний, результирующих ту или иную комбинацию субрешений, которые проталкиваются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры. Критика: “политико-управленческий цикл является скорее аналитическим приемом (analytical device), с помощью которого обозначаются отдельные критические точки продвижения политических решений, нежели универсальным описанием реального процесса, через который проходят разнообразные решения”.