Договорная практика в Российской Федерации. Федеративный договор. Двусторонние договора между Федерацией и ее субъектами. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (о разграничении полномочий). Конституционно-правовой дуализм полномочий. Федеральный закон № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. и новые требования к подписанию договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами
Важным событием в истории федеративной России стало подписание 31 марта 1992 г. представителями Российской Федерации и субъектов Федерации (кроме Татарстана и Чечни) Федеративного договора. Известно, что договор включал в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения, органами государственной власти автономной области и автономных округов. 10 апреля 1992 г. Съезд народных депутатов РФ одобрил подписанный договор и постановил включить его содержание как составную часть в Конституцию РСФСР. Однако и после этого Федеративный договор продолжал функционировать как самостоятельный конституционно-правовой акт. Но Конституция 1978 г. уже содержала перечни вопросов, относящихся к исключительному ведению Федерации и к совместному ведению федерации и ее субъектов. Двойное регулирование создавало множество проблем, поскольку носило откровенно противоречивый характер.
Федеративный договор учитывал реально существующую асимметрию субъектов Федерации, наделяя субъектов разными правами, возлагая на них разную ответственность перед гражданами России.
Р.Г. Абдулатипов в связи с этим отмечал, что Конституция 1993 г. закрепила территориальный принцип федеративных отношений, в то время как Федеративный договор учитывал, в первую очередь, национально-этнические начала российского федерализма 33.
Федеративный договор с самого начала являлся составной частью новой Конституции РФ (ст. VIII Договора с республиками, ст. IX Договора с краями, областями, городами федерального значения, ст. IX Договора с автономной областью и автономными округами). После включения соответствующих положений Федеративного договора в Основной закон 1993 г. действие Федеративного договора должно было прекратиться. Но Конституция не прекратила существование Федеративного договора как самостоятельного правового акта, установив верховенство собственных норм над нормами Федеративного договора. Таким образом, Конституция РФ подтвердила действие последнего в сфере регулирования федеративных отношений (п. 3 ст. 11) и сохранила противоречивое двойное регулирование. Необходимо признать, что в отличие от Основного закона Федеративный договор на референдум не выносился.
Основным недостатком Федеративного договора явилось отсутствие механизма его реализации. Эту проблему призван был разрешить готовившийся в 1993 г. закон «О механизме реализации Федеративного договора». В законе были отражены процедуры реализации компетенции органами законодательной и исполнительной власти РФ и субъектов РФ, формы самостоятельного участия субъектов Федерации в установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей, схема организации представительства властных органов субъектов во властных органах Федерации, а также общий порядок заключения внутрифедеральных и межрегиональных договоров. Однако Верховный Совет не успел его опубликовать в связи с его роспуском по известному Указу Президента Ельцина от 21 сентября 1993 г. Такова новейшая российская история.
Конечно, если бы вышеупомянутый закон все-таки появился, то впоследствии не потребовался бы Федеральный Закон от 24 июня 1999 г. № Г19-ФЗ «О принципах и порядке разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон 1999 г., по существу, «свел на нет» значение подписанных между Федерацией и ее субъектами двусторонних договоров и соглашений.
При всех очевидных недостатках Федеративного договора именно с него в Российской Федерации наступил качественно новый этап развития внутригосударственных отношений. С появлением этого договора изменились правоотношения между федеральным и региональным уровнями власти34. Кроме того, в практике разграничения предметов ведения и полномочий и публично-правовом пространстве в полном соответствии с Конституцией РФ появились и иные договоры.
Конституция РФ 1993 г. и Федеративный договор 1992 г. явно противоречили друг другу. Но Конституция «поглотила» Федеративный договор в части, не противоречащей самому Основному закону РФ. В систему федеративных отношений была заложена еще одна угроза национальной безопасности страны; у регионов сохранилась вера в силу подписанного в торжественной обстановке Федеративного договора, а Центр, в свою очередь, не намерен был более руководствоваться этим документом. Уже в начале 90-х гг. центральная власть, «открестившись» от подписанного 87 субъектами Федеративного договора, показала, что одна из «высокодоговаривающихся сторон» готова в одностороннем порядке игнорировать взятые на себя договорные обязательства. Впоследствии то же самое стало происходить и с двусторонними договорами, которые, к сожалению, даже не утверждались в стенах Федерального собрания35.
К сожалению, с принятием Конституции РФ проблема конституционного и договорного статуса Федерации лишь обострилась. В.В. Иванов по этому поводу пишет: «Можно утверждать, что граждане РФ, проголосовав за принятие Конституции, фактически предопределили конституционную тенденцию в развитии нашего федерализма. В целом же на этот вопрос нельзя ответить однозначно, но, скорее всего, на данном этапе Российская Федерация - это федерации конституционно-договорного типа. Иначе как понимать сам факт подписания Федеративного договора»36.
Более десяти лет спустя после подписания и практического бездействия Федеративного договора вряд ли возможно что-либо изменить. Тем не менее конституционно-правовой дуализм продолжает осложнять федеративные отношения. Наверно, пришла пора исправлять ошибки, допущенные в государственном строительстве 90-х гг. Необходимо вносить востребованные в обществе поправки в Конституцию РФ и принимать соответствующие федеральные конституционные законы. Новый исторический этап развития Российской Федерации не позволяет оставлять эту проблему без внимания.
Положения Конституции Российской Федерации позволяют федеральному законодателю эффективно осуществлять разграничение полномочий, действуя строго в рамках конституционных предписаний. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закрепление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики. Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти только в форме федерального закона. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
При акцентировании внимания на законодательное разграничение полномочий правомерно встает вопрос о роли и месте в этом процессе внутригосударственных договоров как одного из конституционных инструментов размежевания компетенции Федерации и ее субъектов.
В период с 1994 по 1998 гг. было заключено 42 договора с 46 субъектами Федерации. Несмотря на то что они противоречили Конституции и федеральным законам, они, тем не менее, сыграли и позитивную роль - существенно ослабили конфликтное поле федерализма. Однако на практике определение места договоров в системе правовых актов оставалось серьезной проблемой. В плане политических притязаний договоры претендовали на обладание юридической силой, по крайней мере, большей, чем федеральный закон.
Порядок подготовки и заключения договоров и соглашений в последнее время регулировался Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»37.
Закон устанавливает приоритет конституции и федеральных законов перед договором, запрещает посредством договора передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные конституцией предметы ведения РФ и предметы совместного ведения, определяет основания для заключения договоров -прямое указание в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора либо отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения.
Закон определил условия и порядок заключения договоров, и таким образом федеральным законодателем была сделана попытка направить практику разграничения предметов ведения и полномочий, в том числе и в форме договорных отношений, в конституционное русло. Одновременно, тем самым, закон сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. Во многом благодаря закону, очертившему условия и рамки договорного регулирования, которые уже не позволяют заключать договор «в массовом порядке», произошло приостановление договорного процесса. Более того, закон предписал привести все договоры в соответствие с его положениями.
Тем не менее закон все же нельзя признать в этой части совершенным. Провозглашая недопустимость перераспределения предметов ведения РФ и предметов совместного ведения, закон одновременно предоставляет возможность посредством договора конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ. Практическое воплощение этого положения представить затруднительно. Любая конкретизация предметов ведения, так или иначе, не может не коснуться вопросов их разграничения.
К 2004 г. подавляющая часть договоров была расторгнута по взаимному согласию сторон. Современный этап государственного строительства характеризуется стремлением к законодательному разграничению полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Потенциал договорной формы может быть востребован для определения особенностей содержания разграниченных федеральными законами полномочий. Это нашло отражение в законодательной инициативе Президента Российской Федерации. Поскольку актами, обладающими на территории Российской Федерации верховенством, являются конституция и федеральные законы, договоры вводятся в конституционные и законные рамки. Основной массив федерального правового регулирования будет осуществляться в форме федеральных законов, поэтому договоры будут применяться только в исключительных случаях.
Договоры (соглашения), по сути, являются формой уточнения при разграничении полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Соглашения должны выступать в качестве инструмента передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих исполнительно-распорядительных полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Они необходимы, в первую очередь, когда речь идет о передаче осуществления полномочий по управлению конкретными материальными объектами федеральной государственной собственности.
Обязательными условиями использования соглашений являются:
четкое соблюдение места соглашений в правовой системе;
федеральное регулирование случаев и процедур заключения соглашений;
отказ от расплывчатых формулировок о передаче власти вообще в пользу конкретных норм о правах, обязанностях и ответственности (в том числе имущественной) сторон соглашения;
внедрение отдельных элементов гражданско-правового договора (например, имущественная ответственность сторон) при сохранении статуса соглашения как публично-правового.
В отдельных случаях федеральный Центр может признать необходимым установление договором особенностей содержания разграниченных федеральным законом полномочий по предметам совместного ведения. Тогда указанный договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен быть утвержден федеральным законом.
В часгности, новым Федеральным законом № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. установлены требования к подписанию договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами.
Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в топ мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации для одобрения.
Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.
В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в порядке, установленном в соответствии с п. 3 и 4 настоящей статьи. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской федерации). Президент Российской Федерации в течение десяти пней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.
Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.
Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десяти лет. Досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
В настоящее время в стране в отношении отдельных двусторонних договоров имеет место коллизия интересов федерального Центра и отдельных субъектов, которые не намерены отказываться от подписанных ранее договоров, проявляя готовность обсуждать новую их редакцию.
Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного (вступившим в силу решением федерального суда) нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон.
Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.
Активную роль в процессе замены «индивидуальных» договоров на общероссийские федеральные законы должны сыграть полпреды, которым предписано собирать «предложения с мест» в рамках окружных комиссий и отправлять их в Центр.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.
Порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений Правительством Российской Федерации и порядок внесения в них изменений и дополнений определяются Правительством Российской Федерации.
Сочетание специфических (асимметричных) черт отдельных субъектов Российской Федерации требует «штучной работы» по регулированию взаимоотношений между различными уровнями власти. Наиболее адекватной формой такого регулирования являются механизмы договорных отношений между органами публичной власти различных уровней. Такого типа договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрены ст. 11 Конституции России.
К сожалению, практика заключения предусмотренные Конституцией России договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в серьезной мере дискредитировала себя в связи с выявлением большого объема нарушений Конституции Российской Федерации в заключенных к настоящему времени договорах. Этот аспект конституционных норм, безусловно, должен быть тщательно исследован в целях исключения повторения ранее сделанных ошибок (интенсивно исправляемых в настоящее время), но наличие ошибок в договорной практике не должно привести к игнорированию конституционно предусмотренных форм правового регулирования 38.
Анализ норм Конституции Российской Федерации позволяет утверждать, что в ней речь идет о договорах межведомственных (договорах между органами власти), а не межгосударственных (договорах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации), каковыми их хотели бы видеть сторонники превращения России из конституционной федерации в договорную (или конституционно-договорную) федерацию и каковыми de-facto является часть действующих в настоящее время договоров.
Подписание двусторонних договоров явилось необходимым этапом развития федеративного государства в 1990-е гг. и остается востребованным в новом десятилетии. Ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы не могут учесть все особенности и разнообразие 89 субъектов Федерации, которые, кроме различий в государственно-правовом статусе, в значительной мере отличаются друг от друга по этническому составу, территории, уровню социально-экономического развития, по количеству и составу населения, климатическим и географическим условиям и иным особенностям. В этих условиях важно соблюсти баланс, разумные пределы договорных отношений, постараться не переходить грани, за которыми наступает неконституционность подобных отношений и договоров, их оформляющих.
В целях решения проблемы единства государственной политики в договорных отношениях между органами власти различных уровней, обеспечения правовой корректности названных договорных отношений целесообразна разработка модельных соглашений, учитывающих весь спектр законодательно регулируемых вопросов и обладающих статусом методических рекомендаций федеральных органов государственной власти.
Реформирование федеративных отношений в контексте перераспределения компетенции между Федерацией и ее субъектами является стратегической задачей для всех уровней государственной власти и служит, прежде всего, интересам граждан России.
Контрольные вопросы
1. Критерии разграничения и оптимизации полномочий властных структур.
2. Цели и задачи Концепции по разграничению предметов ведения и полномочий, разработанной Комиссией, назначенной Президентом Российской Федерации.
3. Каковы предлагаемые процедуры принятия федеральных законов по предметам «совместного ведения»?
4. Какие проблемы позволит решить реализация Концепции? Защищает ли Концепция интересы субъектов Федерации? Являются ли предлагаемые в Концепции реформы действительной децентрализацией власти?
5. Что содержит понятие «исполнительно-распорядительные функции» субъекта РФ?
6. Каковы исполнительно-распорядительные полномочия федеральных органов власти по отношению к государственным органам субъектов Федерации?
7. На каких условиях Федерация передает (делегирует) свои исключительные полномочия субъекту Федерации?
8. Принцип субсидиарности; работает ли он в условиях Российской Федерации?
9. Каковы особенности современной реформы законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий?
10. Что представляет собой «модельный» закон, принятый в субъекте РФ? Могут ли федеральные законы учитывать проверенные на практике законы субъектов Федерации?
11. Почему не реализуется в России принцип «кооперативного федерализма»?
12. Как финансируются полномочия субъекта Федерации относящиеся к «совместному ведению»?
13. Нужно ли ликвидировать территориальные (региональные) структуры с передачей полномочий федеральным территориальным органам?
14. Как разграничивать полномочия в сфере природопользования? Каково основное содержание Федерального закона по «Соглашению о разделе продукции» (СРП)?
15. Какова ответственность Федерации и ее субъектов за неисполнение полномочий в рамках «совместного ведения»?
Нормативные источники
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принят 7 июня 2000 года.
Список литературы
Лужков Ю.М, Путь к эффективному государству. М., 2002.
Невинский В. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации / Сборник докладов «Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность». М., 2000.
Сарычева И.А. Российский федерализм: обеспечение единого правового пространства // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.
Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти // Государство и право. 2002. № 3.
Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма// Федерализм. 1999. № 2.
Глава III. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
И В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ
РЕСУРСАМИ