Глава 2. Региональное законодательство о Байкале




 

Правовые акты

 

На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правовое регулирование, направленное на обеспечение охраны озера Байкал и сохранения биоразнообразия Байкальской природной территории. Региональное законодательство включает в себя значительное количество нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы так или иначе устанавливающих особенности жизнедеятельности, связанные с обеспечение охраны озера Байкал и его особым статусом.

В частности это:

- Устав Иркутской области;

- Устав Забайкальского края;

- Постановление Правительства Иркутской области от 29.12.2009 N 415/194-пп «О службе по охране природы и озера Байкал Иркутской области»;

- Закон Иркутской области “О ратификации протокола «О продлении на 2001 год действия бассейнового соглашения между Иркутской областью и республикой Бурятия о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами озера Байкал»;

- Приказ Службы по охране и использованию животного мира Иркутской области от 14.01.2011 N 3-спр «О распределении между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на озере Байкал в пределах Иркутской области с впадающими реками на 2011 год»;

- «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области и урегулированию конфликта интересов».

Существует также ряд подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о мероприятиях, направленных на ограничение воздействия человека на экосистему озера Байкал в определенный период.

В 2006 году продолжалось решение экологических проблем Иркутской области программным методом через реализацию природоохранных мероприятий областной государственной целевой программы «Защита окружающей среды в Иркутской области на 2006-2010годы», программные мероприятия которой носят межмуниципальный характер.

Департаментом было инициировано рассмотрение следующих проблем:

¾ создание замкнутой системы водопользования на ОАО Байкальский ЦБК;

¾ строительство канализационных очистных сооружений г. Байкальска и г. Слюдянка;

¾ выполнение природоохранного законодательства на ООО «Усольехимпром»;

¾ организация сбора нефтесодержащих, сточных и фекальных вод и сухого мусора с судов эксплуатируемых на озере Байкал в стационарные и передвижные пункты сбора. По результатам заседаний были даны соответствующие поручения органам исполнительной власти и организациям.

Главнейшая проблема Байкала - зарегулирование стока Ангары плотинами каскада ГЭС. Поскольку это единственная вытекающая из озера река, уровень озера прямо зависит от степени заполнения ангарских водохранилищ. Значение же малейших колебаний уровня воды в Байкале было известно давно. Его повышение приводит к развитию абразии (разрушению берегов). Абразия не только вредит береговым экосистемам, но и приносит в воду тысячи тонн грунта, что ведет к повышению концентрации биогенных элементов. На стадии проектирования ангарских ГЭС объемы сезонных стоков были рассчитаны так, чтобы они максимально соответствовали природной динамике. Однако соблюдаются эти режимы не всегда. В первые годы после заполнения Иркутского водохранилища превышение его уровня по отношению к запланированному всего на 39 см в течение трех лет привело к разрушению 1800 км береговой линии. Сверхнормативное повышение уровня Байкала приводит к экономическим потерям, которые связаны с подтоплением населенных пунктов, железной, дороги, портов и ухудшением условий воспроизводства промысловых рыб Байкала.

Еще одна проблема Байкала - загрязнение его вод. Одна из причин - ежегодно администрациями субъектов Федерации выдаются разрешения на сверхнормативные временно согласованные выбросы и сбросы даже для предприятий, стоящих в непосредственной близости от побережья Байкала. Наиболее известный загрязнитель Байкала - Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), который был построен в 1966 г. для производства стратегического сырья - кордной целлюлозы. Примерный объем очищенных стоков БЦБК около 40 млн. куб. м в год. В двадцатикилометровом пятне в районе сброса очищенных сточных вод комбината исчезли эндемичные водоросли и моллюски.

Значительный объем загрязнений поступает с водами реки Селенги (около половины речного притока озера Байкал). Начало потоку загрязнений дает промышленность Монголии, особенно - горно-обогатительный комбинат в Эрдэнете. Основным загрязнителем Селенги на территории России является Улан-Удэ, где очистные сооружения не справляются со сбросами промышленных предприятий города. Добавляется также загрязнение поймы реки Селенги, где в последние годы происходит массовое разведение скота сельскохозяйственными предприятиями и бесконтрольное дачное строительство.

Главным источником атмосферного загрязнения в регионе выступает промышленность Иркутской области. Абсолютные объемы выбросов загрязняющих веществ здесь почти в два раза больше, чем в Москве вместе с Московской областью (например, в 1997 г. соответственно 532 и 306 тысяч тонн)! Наиболее опасны для экосистемы Байкала выбросы соединений фтора от Шелеховского алюминиевого завода и серы от сжигания углей на ТЭЦ.

В последние годы возникла и получила развитие и такая проблема, как проникновение в Байкал чужеродных биологических видов. Как уже говорилось, около 68% живых организмов озера эндемичны, а это приводит к крайней уязвимости по отношению к новым видам болезней, паразитам, неготовности к конкуренции за источники пищи. Эта проблема напрямую связана с поступлением в Байкал загрязненных вод и локальными изменениями экосистемы.

Байкальский регион испытывает в последние годы те же трудности, что и вся Россия. Следствием повышения доходов некоторых групп населения в деловых центрах стало систематическое и бесконтрольное отчуждение земель на побережье озера Байкал, в том числе в зонах с особой охраной. Строительство поселений и предприятий на таких участках без очистных сооружений приводит к попаданию в озеро биогенных элементов (азот и фосфор), особенно опасных для эндемичных организмов.

Усиливающийся разрыв уровня жизни в деловых центрах и сельской местности заставляет местное население прибайкальских районов выживать за счет ресурсов озера и тайги,- резко возросло браконьерство, в частности, незаконный лов рыбы и рубка леса. Последние особенно опасны на побережье Байкала и по долинам впадающих в него рек, потому что приводят к деградации лесов, уменьшению водности рек и снижению самоочищающей способности байкальской экосистемы.

Значительной проблемой Байкала является сложность управления Байкальской природной территорией. Здесь сходятся границы трех субъектов Российской Федерации: Бурятии, Иркутской и Читинской областей. При этом отсутствует единый управляющий и координирующий орган. С ликвидацией в 2000 году Байкальской правительственной комиссии осложнилась ситуация в сфере принятия решений, что стало угрожать экосистеме озера. Выделяемые государством на Байкал средства распределяются бессистемно. Обострились конкурентные взаимоотношения объектов Федерации и отдельных предприятий. Началось осуществление рискованных проектов по нефте- и газоразведке в дельте реки Селенги, строительству газо- и нефтепроводов в непосредственной близости от объекта Всемирного наследия. Контроль и принятие экологически безопасных управленческих решений невозможны без мониторинга состояния Байкала. Однако уровень мониторинга за последние годы снизился в десятки раз, особенно по количественным показателям. Разовые, одномоментные исследования характерных для животных и растений параметров и физических и химических характеристик озера вносят неразбериху в представления о состоянии экосистемы. Только длительные ряды систематических наблюдений, привязанных к контрольным точкам, сезонам года и стадиям развития живых организмов, способны дать интегральные характеристики состояния экосистемы Байкала.

Существует также проблема исполнения международных обязательств России по Байкалу. Так, Бюро Комиссии ЮНЕСКО в декабре 2001 г. предъявило России список проблем, несовместимых со статусом Байкала как объекта Всемирного природного наследия. Среди них неудовлетворительная реализация Закона об охране озера Байкал, задержки с перепрофилированием БЦБК, попытка бурения на газ в дельте Селенги и некоторые другие. Неисполнение Россией своих обязательств по Байкалу может привести к переводу ЮНЕСКО озера Байкал в «Список объектов Всемирного наследия в опасности» - первый такой случай в мировой практике.

В настоящее время на областном уровне готовиться около 70 нормативно-правовых актов в области охраны природы. Один из самых важных - разработанный по поручению губернатора проект закона «Об областной государственной охране озера Байкал». Сейчас он находится на согласовании в правоохранительных органах, министерстве юстиции, после будет направлен на обсуждение в Законодательное Собрание региона.

»К сожалению, предложения, проекты постановлений и прочие документы, разработанные региональным правительством, долго находятся на согласовании в Москве, - заметила Нина Абаринова. - В частности, не внесены поправки в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», не приняты документы о границах водоохранной зоны озера Байкал, о нормативах предельно допустимых воздействий на уникальную экосистему озера Байкал, территориального планирования центральной экологической зоны Байкальской природной территории».

Руководитель региональной службы по охране природы и озера Байкал Ирина Гальцева сообщила, что за минувший год выявлено 1108 нарушений на объектах, расположенных на побережье озера, 411 человек привлекли к административной ответственности, общая сумма штрафов составила 8 млн. 187 рублей. Большинство предпринимателей не вносили плату за негативное воздействие на окружающую среду, не предоставляли отчеты, отсутствовали специально оборудованные места для временного хранения бытовых и жидких отходов, разрешения на сброс загрязняющих веществ в воду, на пользование водными объектами.

По мнению директора Байкало-Ленского заповедника Александра Солдатова, необходимости предоставить администрации заповедника законодательные рычаги для воздействия на браконьеров, которые отстреливают с катеров медведей, лосей, изюбра, нерп на побережье. Помимо этого, колоссальной проблемой является отсутствие охранной зоны в прибрежной полосе и слабая материально-техническая база.

«Сегодня в решении проблем озера необходимо принимать кардинальные меры. В числе главных проблем парка могу назвать недостаточное финансирование, устаревшее зонирование и пожары. Помощь парку оказывают различные организации, научные институты, но она носит точечный, не программный характер. Кроме того, ситуация дошла до такой черты, когда надо принимать меры по установлению взаимоотношений с жителями 49 поселений на территории парка и муниципальными властями, что крайне сложно. Национальный парк в 2011 году приступает к реализации экологического проекта в сельских школах, но этого для просвещения населения явно недостаточно».

Экологическим просвещением подрастающего поколения намерен заняться Благотворительный фонд социально-образовательных инициатив «Байкальский свет», созданный и действующий при поддержке Общественной палаты Иркутской области.

По инициативе фонда в ближайшее время в Приангарье начнет работать образовательный экологический проект «Байкало-Хубсугульская Академия». По словам модератора проекта Светланы Куклиной, в его рамках запланировано информирование населения об экологических проблемах озер Байкала и Хубсугула; создание базы социального партнерства и пропаганды экологического образа жизни; проведение практических исследований, экологических акций и образовательных мероприятий с участием старшеклассников, студентов и аспирантов НИИ Иркутской области, Республики Бурятия и Монголии. Таким образом, планируется сравнить и распространить положительный опыт работы в области экологического просвещения посредством лекций, семинаров, круглых столов, творческих мероприятий (викторины, игры). В настоящее время летний экологический проект принимает участие в XIII конкурсе малых грантов Всемирного фонда защиты дикой природы.

Характеризуя в целом региональное законодательство по вопросам охраны природы следует отметить следующие:

Ни один из субъектов не имеет комплексного законодательного акта регулирующего отношения, связанные охранной экосистемы озер Байкал. Действующее законодательство во многом дублирует положения федеральных законов. Целый ряд законов Иркутской области были признаны утратившими силу в связи с имеющимися противоречиями с федеральным законодательством. Значительное число нормативных правовых актов имеют временный характер действия, что, безусловно, сказывается на их эффективности. При осуществлении нормативного правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, основные проблемы вызваны прежде всего неоднозначностью и неточностью определения полномочий и ответственности органов публичной власти различных уровней.


2.2 Анализрегионального законодательства

 

Анализ правового регулирования вопросов охраны окружающей среды на уровне муниципальных образований показывает, что органами местного самоуправления не принимаются специальные нормативные акты посвященные непосредственно защите озера Байкал и Байкальской природной территории как уникального природного комплекса. Нормативное регулирование сводится лишь к принятию нормативных правовых актов общего характера. Кроме этого, очевидным недостатком существующей системы правового регулирования является отсутствие координации нормотворчества различных муниципальных образований, недостаток методической помощи со стороны органов государственной власти, отсутствие реальных инструментов воздействия на природопользователей. Представляется, что в развитии нормотворчества на муниципальном уровне скрыт большой потенциал, который должен быть использован как элемент комплексного подхода к обеспечению нормативного правового регулирования вопросов охраны озера Байкал и Байкальской природной территории.

Следует согласиться с мнением И.В. Хамнаева, который считает, что в целях обеспечения эффективного рационального использования и охраны озера Байкал, необходимо принять единый программно-целевой документа - Федеральной целевой программы «Охрана и использование экосистемы озера Байкал», определяющей государственную политику и стратегию развития Байкальского региона, содержащую систему организационных и экономических мер, направленную на гармоничное сочетание экономических интересов региона и сохранение, защиту экосистемы, снижение антропогенного воздействия на окружающую среду.

 


Заключение

 

Анализдействующего федерального законодательства позволяет сделать следующие выводы.

В целом сформирована определенная модель правового регулирования охраны природы Байкальской природной территории. С различной степенью эффективности действуют как специальный закон о Байкале, так и другие отраслевые федеральные законы. Вместе с тем, несмотря на то что большинство Федеральных законов действуют несколько лет, некоторые их положения до сих пор не исполнены.

Кроме этого федеральное законодательство отличает несогласованность и бессистемность законодательного регулирования, стремление к созданию целого ряда специальных административных органов, решающих порой одну или несколько узких задач. В результате создается ситуация при которой сходные задачи на одной территории решают несколько уполномоченных органов, каждый из которых отвечает за свой «участок отношений».

Из-за нечеткого определения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникнуть и возникают, споры о компетенции тех или иных государственных органов, а также о распределении бремени расходов на проведение мероприятий, направленных на охрану экосистемы озера Байкал.

Представляется, что практика, при которой в законодательстве закрепляется практически единый перечень мер, направленных на защиту тех или иных природных объектов не в полной мере отражает их специфику, в результате чего эффективность государственного регулирования снижается.

Ни один из субъектов не имеет комплексного законодательного акта регулирующего отношения, связанные охранной экосистемы озер Байкал. Действующее законодательство во многом дублирует положения федеральных законов. Значительное число нормативных правовых актов имеют временный характер действия, что, безусловно, сказывается на их эффективности. При осуществлении нормативного правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, основные проблемы вызваны прежде всего неоднозначностью и неточностью определения полномочий и ответственности органов публичной власти различных уровней.

Данную проблему необходимо решать путем принятия комплексной программы, определяющей государственную политику и стратегию развития Байкальского региона, содержащую систему организационных и экономических мер, направленную на гармоничное сочетание экономических интересов региона и сохранение, защиту экосистемы, снижение антропогенного воздействия на окружающую среду.

Анализ правового регулирования вопросов охраны окружающей среды на уровне муниципальных образований показывает, что органами местного самоуправления не принимаются специальные нормативные акты посвященные непосредственно защите озера Байкал и Байкальской природной территории как уникального природного комплекса.

Нормативное регулирование сводится лишь к принятию нормативных правовых актов общего характера.

Очевидным недостатком существующей системы правового регулирования является отсутствие координации нормотворчества различных муниципальных образований, недостаток методической помощи со стороны органов государственной власти, отсутствие реальных инструментов воздействия на природопользователей. Представляется, что в развитии нормотворчества на муниципальном уровне скрыт большой потенциал, который должен быть использован как элемент комплексного подхода к обеспечению нормативного правового регулирования вопросов охраны озера Байкал и Байкальской природной территории.

Следует так же указать на декларативность многих положений федерального и регионального экологического законодательства, о чем свидетельствует продолжающаяся застройка побережья Байкала вопреки положениям, хозяйственная деятельность в прибрежных территориях, имеющих статус особо охраняемых природных объектов, фактически бесконтрольный вылов байкальской рыбы и добыча биологических ресурсов браконьерами, отсутствие нормальной технической базы и др.

Представляется, что такое положение связано, прежде всего, с отсутствием механизма реализации ответственности за нарушение действующего законодательства о Байкале как на федеральном, так и на региональном уровне.

 


Список использованной литературы



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2020-03-31 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: