Крылов Б.С.
Журнал российского права, 1998.
Крылов Борис Сергеевич - заведующий отделом проблем федеративных и национальных отношений ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Сегодня практически всеми уже признано, что разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Недаром же в конституциях всех стран, даже тех, в которых и теоретически не признается разделение власти (Великобритания и некоторые страны Британского содружества), оно фактически существует. Разделены и самостоятельно функционируют законодательная, исполнительная и судебная власти. В подавляющем большинстве государств предусмотрены также меры, которые позволяют органам одной ветви государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной, сдерживать органы другой власти с тем, чтобы она ограничивалась собственными полномочиями и, в конечном счете, не нарушались бы полномочия каждого органа власти.
При этом, конечно, следует учитывать, что соотношение между полномочиями органов всех ветвей государственной власти устанавливаются в конституциях и иных основных законах каждого государства в соответствии с господствующим в нем пониманием сущности демократии и народоправства.
Однако на практике иногда приходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями.
Коренная перестройка российского общества на демократических основах нашла законодательное закрепление в принятой 12 декабря 1993 года всенародным голосованием новой российской Конституции. Эта Конституция, по существу, впервые в истории российского государства установила, что система органов государственной власти Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов, должна строиться на основе разделения власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации, помещенной в главе "Основы конституционного строя", установлено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
На этой основе построена прежде всего система федеральных органов государственной власти - законодательных, исполнительных и судебных. Они разделены и самостоятельны, наделены такими полномочиями, что органы одной ветви федеральной государственной власти имеют возможность в случае необходимости воздействовать на органы другой ветви федеральной власти, и последние вынуждены ограничить свои действия пределами полномочий, установленных для них Конституцией РФ.
Эта система, которую вслед за американскими государствоведами иногда и мы называем системой сдержек и противовесов, направлена на рационализацию всей системы государственной власти. Вместе с тем она не ограничивает законных полномочий органов и тем более не прерывает их деятельности.
Последнее принципиально важно. Разделение власти призвано упорядочивать работу всего государственного механизма, но не прекращать ее даже на минимальный срок.
Чаще всего проблема разделения власти возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов. Имея один общий объект, а именно управление (в широком смысле этого понятия), каждый из них нередко вторгается в сферу полномочий, относимых, как правило, к полномочиям другой ветви власти.
Конечно, возможны и бывают случаи, когда проблема разделения власти затрагивает и судебные органы. Но это скорее исключение, в значительной мере обусловленное спецификой деятельности судебных органов.
Поэтому в данной статье внимание сосредоточено на проблеме взаимного сдерживания в отношениях только между органами законодательной и исполнительной власти. Особенности распределения государственной власти между ее ветвями, то есть их полномочий, и будут предметом нашего рассмотрения.
Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностное лицо. Но при этом приходится учитывать ряд принципиально важных обстоятельств.
Как правило, законодательный и исполнительный органы государственной власти вправе самостоятельно принять решение о самороспуске. Этот акт предполагает как бы обращение к избирателям, обязанным провести выборы лица или лиц, которые заменят тех, кто решил добровольно оставить свой пост. Роспуск органа или освобождение от исполнения обязанностей должностного лица, принадлежащих к одной ветви государственной власти, под влиянием или по решению органа, принадлежащего к другой, также будто бы преследует цель уяснения отношения избирателей к работе распущенного органа или отрешенного от должности лица. Но на деле нередко само наличие права роспуска является средством давления, удерживающим орган, который может быть распущен, или лицо, которое может быть отрешено от должности, от конфронтации с органом, обладающим правом роспуска или отрешения.
Однако последствия роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти далеко не одинаковы. Прекращение деятельности главы исполнительной власти по собственной его инициативе или по решению законодательного органа не прерывает самой этой деятельности, поскольку отрешенное от исполнения обязанностей лицо сразу же заменяется иным лицом, временно исполняющим его обязанности. Таким образом, деятельность органов исполнительной власти в целом продолжается.
Досрочный же роспуск законодательного органа всегда приводит к перерыву его деятельности, по крайней мере, на время, необходимое для проведения новых или повторных выборов.
Возможность досрочного прекращения деятельности органа государства, законодательного или исполнительного, в принципе не противоречит правилу о разделении власти и самостоятельности ее органов, ибо вытекает из действия правила сдержек и противовесов. Более того, оно как бы обеспечивает невмешательство самостоятельных государственных органов в дела друг друга. Однако самостоятельность органов государственной власти - законодательных и исполнительных - должна содержать гарантии того, что роспуск всегда будет направлен на совершенствование их работы, и прежде всего распускаемого органа. При этом необходимо исключить возможность какой-то перекачки его полномочий к инициировавшему роспуск органу.
Вместе с тем действие принципа разделения власти вовсе не обязательно предполагает возможность какого-то принудительного воздействия органов одной ветви государственной власти на органы, принадлежащие к другой ветви. Напротив, оно обязательно предполагает невмешательство органов в дела друг друга. Призыв или решение о роспуске какого-либо органа государственной власти является как бы знаком тревоги и проявлением ответственности за точное исполнение всеми органами власти принадлежащих им полномочий.
Обратимся к Конституции Российской Федерации и рассмотрим вопросы, относящиеся к праву Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу и к праву Совета Федерации отрешать от должности Президента Российской Федерации.
Начнем с последнего. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности, как следует из ст. 93 Конституции Российской Федерации, только в соответствии с весьма сложной процедурой, в которой участвуют обе палаты Федерального Собрания, то есть представительного и законодательного органа Российской Федерации, и два высших федеральных судебных органа Российской Федерации: Верховный Суд и Конституционный Суд.
Основанием для выдвижения Государственной Думой обвинения в адрес Президента могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа членов в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения образованной ею специальной комиссии.
Как видим, процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности очень непроста. При этом следует подчеркнуть такой принципиальный момент, что отрешение Президента от должности не прерывает по существу исполнения президентских функций. Конституция в ч. 3 ст. 92 предусматривает, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Причем практически в полном объеме, за исключением лишь права распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Что же касается роспуска органа законодательной власти Российской Федерации, ее парламента, то он вообще не может иметь места. Точнее говоря, как это следует из Конституции, Президент Российской Федерации может распустить лишь одну из палат парламента - Государственную Думу. Причем только "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации". Конституция устанавливает, что основанием для роспуска Государственной Думы может быть либо трехкратное отклонение ею представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства, либо выражение Государственной Думой недоверия Правительству. Таким образом, роспуск Государственной Думы всегда направлен на предотвращение нарушений нормальной деятельности Правительства - органа, осуществляющего в стране исполнительную власть.
Заметим, что даже тогда, когда Дума выразила недоверие Правительству, она не может быть распущена в течение года после ее избрания. И это логично, поскольку резюмируется, что недавно избранная Дума не нуждается в новой оценке ее деятельности избирателями.
В итоге рассмотрения изложенных выше конституционных положений следует сделать вывод, что разделение власти на федеральном уровне не приводит даже к кратковременному прекращению деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти. Таким образом, система сдержек и противовесов лишь способствует жизнедеятельности этих важнейших для государства функциональных звеньев государственной власти.
Иное положение с действием нормы о разделении государственной власти сложилось в некоторых субъектах Российской Федерации. Анализ действующих конституций и уставов субъектов Федерации показывает, что подчас самостоятельность законодательной и исполнительной ветвей власти как бы выходят за пределы только взаимных сдержек и противовесов и превращаются в средство давления одной ветви государственной власти на другую. При этом чаще всего такое давление происходит со стороны исполнительной власти. Правда, в подавляющем большинстве конституций и уставов субъектов Федерации установлены и поддерживаются деловые отношения между органами исполнительной власти и органами законодательной власти.
Естественно, что право законодательного органа отрешать досрочно от исполнения обязанностей главу исполнительной власти не может рассматриваться как корреспондирующее право последнего прекращать полномочия законодательного органа до окончания срока, на который он был избран. Во-первых, роспуск законодательного органа означает, что на какое-то время законодательная деятельность в данном субъекте Федерации прекращается полностью. Ведь в каждом субъекте Федерации существует только один законодательный орган, и в случае его роспуска никто не может исполнять его функции. Следовательно, ни о каком взаимодействии власти органов исполнительной и органов законодательной власти при роспуске последней говорить не приходится. В этом случае единственной ветвью власти в субъекте Федерации остается только власть исполнительная или, точнее говоря, ее глава - глава администрации и губернатор. Именно потому, что досрочный роспуск законодательного органа противоречит конституционному принципу разделения власти, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как правило, не предоставляют органам исполнительной власти права роспуска органов законодательной власти. Одновременно они содержат нормы, направленные на то, чтобы законодательный орган субъекта Федерации не мог принять решение о досрочных перевыборах главы исполнительной власти спонтанно, под влиянием каких-то неоправданных эмоций.
В качестве примера разумного отношения к праву роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, во главу которого ставится уважение к воле народа, избравшего свои государственные органы, можно привести соответствующее положение Устава Ставропольского края. Принятый в 1994 г., он вообще не предусматривает возможности роспуска представительного и законодательного органа края - Государственной Думы края. В нем предусмотрено, что ее полномочия прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. В то же время Дума вправе отрешить от должности губернатора края только по одному основанию - при неоднократном и грубом нарушении им Устава края. Дума при этом обязана соблюдать специальную процедуру отрешения, предусмотренную Уставом, которая может быть применена только при установлении факта неоднократного грубого нарушения губернатором Устава края. Процедура включает принятие Думой письменного обвинения, подтвержденного заключением прокурора края. Решение об отрешении должно быть принято большинством не менее чем двух третей голосов от общего числа ее депутатов. К этому надо добавить, что, согласно Уставу края, "споры между законодательными и исполнительными органами государственной власти Ставропольского края по вопросу противоречий в законодательстве Ставропольского края и соответствии его Уставу Ставропольского края разрешаются в Ставропольском крае самостоятельно через согласительную палату Ставропольского края". Право кого-либо, в том числе и губернатора края, досрочно прекращать полномочия законодательного органа Устав не предусматривает.
На практике сложились и иные подходы к праву роспуска главы исполнительной власти субъекта Федерации. Большинство их направлено, что вполне оправдано, на установление реальной самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти и создание условий, при которых эти органы должны были бы строго соблюдать обязанности, возложенные на них конституциями, уставами и законами субъектов Федерации.
В ряде уставов устанавливается право законодательного органа отрешать от должности главу администрации субъекта Российской Федерации, а не администрацию в целом. И это очень существенно, поскольку даже если глава администрации отрешен от должности, администрация в целом, то есть органы исполнительной власти, остаются и продолжают действовать. Деятельность органов исполнительной власти, созданной населением субъекта Федерации, продолжается, хотя направление ее активности при отрешении ее главы может подвергнуться некоторой коррекции. Это вполне оправдано с точки зрения соблюдения принципов народоправства, ибо именно избиратели, реализуя свое право избрать главу администрации, в конечном счете определяют и то, как должны действовать органы исполнительной власти в целом.
С нашей точки зрения, удачно определены отношения органов исполнительной власти с органами власти законодательной в Уставе Архангельской области, принятом в мае 1995 года. В нем вообще отсутствует норма о прекращении деятельности этих органов друг другом.
Если исходить из презумпции, что как законодательный, так и исполнительный органы имеют весьма важное значение для нормальной деятельности всех государственных органов области и что они наделяются своими полномочиями избирателями области, то вполне логично и оправдано, что именно избирателям принадлежит право решать, должны ли эти органы продолжать свою деятельность или их следует переизбрать.
На общем фоне взвешенного отношения субъектов Российской Федерации к принципу разделения власти и самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти особняком стоят уставы Иркутской и Тюменской областей, в которых есть нормы, дающие губернатору области право досрочно прекратить деятельность законодательного органа и тем самым предоставить органам исполнительной власти возможность действовать в течение некоторого времени в режиме единовластия. Представляется, что это серьезно нарушает установленный ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения власти и создает возможность игнорировать самостоятельность органов власти законодательной. В самом деле, о какой их самостоятельности можно говорить, если законодательные органы вообще не функционируют?
Возможность досрочного прекращения полномочий Законодательного собрания Иркутской области предусмотрена в ст. 31 Устава. В ней, в частности, установлено, что полномочия Законодательного собрания области могут быть прекращены досрочно не только решением, принятым областным референдумом, но также "решением губернатора о досрочном роспуске Законодательного собрания в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного собрания". Согласно Уставу области, созыв сессии Законодательного собрания осуществляется ее председателем. В случае отсутствия установленного кворума (не менее двух третей от установленного числа депутатов) председатель Законодательного собрания созывает новую сессию повторно, не ранее чем через 10 и не позднее чем через 20 дней.
Характерно, что Устав Иркутской области не предусматривает даже необходимости выяснения причин неявки депутатов на сессию. А ведь вполне возможно, что депутаты не смогли прибыть вовремя на сессию по вполне уважительным причинам (стихийное бедствие, болезни, отсутствие средств сообщения и т.п.). В этих условиях неявка на сессию или просто опоздание депутата к открытию заседания законодательного органа едва ли может явиться правомерным основанием для роспуска законодательного органа.
Интересно отметить, что автор комментария к ст. 31 Устава Иркутской области - заместитель председателя Законодательного собрания области Г.В. Истомин - считает, что норма о праве губернатора досрочно прекращать полномочия законодательного органа области в случае двухкратного отсутствия кворума депутатов на сессии "установлена в целях обеспечения работоспособности Законодательного собрания и как определенная мера ответственности депутатов за ненадлежащее исполнение своих депутатских обязанностей, выражающееся в систематической неявке на сессии Законодательного собрания".
С этим нельзя согласиться. Естественно возникает вопрос, почему же Устав предусмотрел меры, направленные на обеспечение работоспособности и ответственности только для депутатов законодательного органа и самого органа в целом, но не счел необходимым предусмотреть подобного для других органов и должностных лиц области. Или авторы Устава полагают, что безответственность - это свойство только депутатов областного собрания? Неясно также, почему в случае неявки на сессию части депутатов своих полномочий лишаются и те депутаты, которые прибыли на сессию вовремя.
Нельзя также найти оснований, по которым даже немотивированным постановлением губернатора области можно лишить депутатов возможности осуществлять их полномочия, которыми они были наделены не губернатором, а избирателями, теми, кто является единственным источником власти в субъекте Российской Федерации.
Как это ни удивительно, но пример Иркутской области, где действие содержащихся в Уставе норм может привести к нарушению прав избирателей и даже к прекращению, хотя и временному, деятельности законодательного органа, оказался подхвачен и в Тюменской области. Внесенная 27 ноября 1997 года областной Думой поправка в Устав области дает губернатору право распустить Думу досрочно при отсутствии кворума для работы повторно созванного ее заседания. Словом, все так же, как это установлено в Уставе Иркутской области. Эта поправка создает возможность грубо нарушать права избирателей, а также конституционный принцип разделения власти.
Да, действительно, может случиться, что не все депутаты Тюменской Думы смогут приехать вовремя не только на одно, но и на два ее заседания. Для полярных и заполярных регионов, особенно зимой, это вполне существующая реальность. Нередки случаи, когда самолеты не час и не два, а по нескольку суток простаивают в аэропортах Тюмени и Салехарда. А поэтому пассажиры, в числе которых могут быть и направляющиеся на сессию депутаты областной Думы, просто не имеют физической возможности прибыть на место в назначенное время.
Заметим, что природа коварна не только на Крайнем Севере. Из-за снегопада в Московской области 10 декабря 1997 года к началу заседания Московской областной Думы собралось лишь 30 депутатов вместо 49. Заседание пришлось перенести на более позднюю дату. Неделей ранее из-за погодных условий многие депутаты областной Думы также не смогли прибыть вовремя, и начало заседания пришлось перенести на более поздний час (газета "Московский комсомолец", 11 декабря 1997 года). Но, естественно, никому не пришло в голову из-за этого даже поднимать вопрос о роспуске Думы - законодательного органа Московской области.
В решении Думы Тюменской области легко просматривается еще один аспект. Известно, что самые дальние и часто несовершенные дороги и средства передвижения в пределах области находятся в Ханты - Мансийском и Ямало- Ненецком автономных округах. Разве руководство области об этом не знало, когда инициировало и принимало поправку в Устав области? Или при помощи этой поправки к Уставу руководители Тюменской области хотели создать возможность хотя бы некоторое время вообще обходиться без законодательного органа, в котором после новых выборов в областную Думу (они состоялись 14 декабря 1997 года) немалую роль могут играть депутаты, избранные в избирательных округах, находящихся в границах Ямало- Ненецкого и Ханты - Мансийского автономных округов? Они вправе требовать более полного учета областной Думой интересов населения, проживающего в автономных округах, тем более, что автономные округа представляют в областной Думе 14 депутатов из их общего числа 25. При таком соотношении депутатов у губернатора Тюменской области и может возникнуть соблазн роспуска Думы, особенно, если ее решения не потрафят исполнительной власти области. Напомним, что действующий губернатор был избран населением только юга области, то есть без участия населения упомянутых автономных образований. В этих условиях роспуск Думы может привести к серьезному нарушению прав граждан, гарантированных им Конституцией Российской Федерации.
В случае роспуска главой исполнительной власти законодательного органа в течение нескольких месяцев в области не будет функционировать орган законодательной власти и единственным правотворческим органом останется только губернатор. И хотя, согласно Уставу области, ему не могут быть переданы полномочия областной Думы, объем его правотворческих полномочий настолько велик, что регион фактически будет управляться губернатором единолично. Кроме того, распустив Думу, он оказывается застрахованным от думского контроля и возможности отрешения его от должности, что вправе сделать лишь законодательный орган. Но поскольку Дума распущена, то она не может реализовать это полномочие.
Приведенные выше нормы уставов Иркутской и Тюменской областей настолько противоречат конституционной норме разделения власти, закрепленной в ст. 10 федеральной Конституции, что они не имеют права на существование.