Современная нормативная база и разнообразная правовая, политологическая, философская и т.п. литература представляют нам многочисленное количество дефиниций, связанных с общей теорией безопасности. Среди них, несомненно, такие понятия, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность». Необычайная частота их употребления может создать видимость значимости и достаточной разработанности указанной проблемы, что не всегда является верным. Во-первых, наблюдается дефицит внимания со стороны законодателя к разработке и представлению к использованию как понятийного нормативного материала, так и соотношения самих базовых понятий между собой. Во-вторых, массовое использование терминов, связанных с теорией безопасности, не основывается на их глубоком научном понимании. Более того, рассматриваемые понятия очень часто просто отождествляются. Но видовое исследование проблем национальной безопасности требует четкости в проработке категориально-понятийного аппарата, так как это направлено и на развитие теоретической стороны вопроса, и на совершенствование правоприменительной деятельности. Недостаток скоррелированных понятий и единых научных категорий в данной сфере может сделать процесс ее практической реализации противоречивым и сомнительным.
Поэтому следует, в первую очередь, разобраться с соотношением таких дефиниций как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность».
Одной из явных дискуссионных тем является исследование вопроса о взаимозамещении определений «национальная безопасность» и «государственная безопасность». Если не углубляться в историографию проблемы, и признать как данность наличие различных (порой диаметрально противоположных) позиций по указанному вопросу, то такое положение дел можно объяснить историческими особенностями развития российской государственности, где указанное соотношение устанавливала наличествующая в нашей стране на данный момент времени ведущая политико-правовая сила.
В частности, в советскую эпоху, существовало официально признанное, но отличное от современного, объяснение термина «нация». Исходя из него употребление такого словосочетания, как «национальная безопасность» в контексте безопасности какого-то отдельно рассматриваемого этноса было невозможно. Подобный подход воспринимался бы как стремление в нашей многонациональной стране возвысить одну нацию над другими. Это не «вписывалось» в национальную политику Коммунистической партии, так как могло разрушить основу СССР – признание равноправия всех наций и народностей, проживающих в Советском Союзе. Поэтому общепринятым являлся термин «государственная безопасность», соответственно, понятие «национальная безопасность» популярностью не пользовалось.
И в современной науке, к сожалению, продолжают играть роль отголоски политических дискуссий постсоветской эпохи. Деиделогизация создала ситуацию, в которой понятие «государственная безопасность» «вышло из моды», так как воспринималось исключительно как охрана базовых ценностей социалистического строя. Ко всему, как абсолютно верно писал Р.Д. Сипок, ситуация усугублялась отсутствием легальных (нормативных) формулировок и определений. Развивая его мысль, отметим, что законодатель понимал под безопасностью состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом, Закон «О безопасности» от 5 марта 1992 года № 2446-1 (далее – закон «О безопасности» 1992 года)[41] не уточнял, о каком виде безопасности – национальной или государственной – шла речь, равно как и необходимо ли вообще проводить между ними различие. В результате складывалась парадоксальная ситуация, поскольку одни авторы, анализируя содержание понятия «безопасность», делали вывод, что речь идет о государственной безопасности, другие этому понятию (определению) придавали характер национальной безопасности[42]. В законе же «О безопасности» 2010 года законодатель вообще отказался от регулирования этой спорной проблемы, не включив в содержание понятийно-терминологический аппарат.
Определенную ясность, как мы уже указывали, внесла Стратегия национальной безопасности 2015 года, в которой спор о возможности взаимозамены терминов «государственная» и «национальная» безопасность решен в пользу невозможности указанного действия.
Научная мысль последнего двадцатилетия предлагала нам следующие варианты решения данной проблемы:
Первый. Признание равнозначности дефиниций национальная и государственная безопасность. Мотивировка у авторов различна. Кто-то подчеркивал, что следует рассматривать термин «нация» как государство, и в этом случае однозначно получится, что «национальная безопасность» тождественна «государственной безопасности»[43].
Другие исследователи обращали внимание на то, что между страной и государством в «широком» смысле слова различий нет. Поэтому, когда речь идет о стране и государстве как о социально-экономическом и территориальном образовании с проживающими на конкретной территории народами, существующей системой функционирования политической власти, наличествующей культурой, направленностью социального и духовного развития этносов и наций, в нем проживающих, то речь идет о безопасности одного и того же объекта[44].
Второй. Термин «национальная безопасность» не совсем корректен. Его вообще необходимо заменить на другой – «государственная безопасность». Данный подход исключит разногласия с положениями Конституции РФ, предусматривающими обеспечение государственной безопасности (ст. 82, ч. 1), не создаст дополнительных проблем с употреблением не предусмотренного в нормах Конституции РФ понятия национальной безопасности и позволит использовать устоявшийся исторический опыт (юридическое понятие государственной безопасности употреблялось в СССР с 1934 года)[45].
Третий. Отождествлять понятия «национальная безопасность» и «государственная безопасность» невозможно. Во-первых, это приведет к ограничению смысла понятия «национальная безопасность»; во-вторых, такое отождествление опасно, т.к. государство имеет объективную тенденцию к превращению в самодовлеющую силу, которая может выйти из-под контроля гражданского общества. Кроме того, использование понятия «государственная безопасность» позволяет «проводить грань между «государственной» и «негосударственной» безопасностью». Другими словами, государственная безопасность является «высшим срезом» национальной безопасности, поэтому ее нельзя соотносить с другими видами безопасности (экономической, экологической, информационной и др.) как рядоположенную[46].
Мы разделяем данную точку зрения, тем более, что и ФЗ «О безопасности» 2010 года достаточно ясно констатирует, что система национальной безопасности (безопасности) включает государственную, общественную, экологическую и другие виды безопасности. Оформляются виды национальной безопасности конкретно и в Стратегии национальной безопасности 2015 года.
Обратимся к вопросу соотношения государственной и общественной безопасности.
Во-первых, в Стратегиях национальной безопасности 2009 и 2015 годов общественная безопасность и государственная безопасность рассматриваются крайне неоднозначно. В разделе IV «Обеспечение национальной безопасности» сформулированы ее цели в сфере государственной и общественной безопасности, но объединение данных видов безопасности союзом «и» никак не объясняется. Общими целями названы: защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе…
Во-вторых, прослеживается стремление рассматривать государственную безопасность в непосредственной связке с общественной безопасностью. Это во многом объясняется современными процессами демократизации российской государственности, развитием правового государства и гражданского общества, требующими сближения, а иногда даже отождествления интересов государства и общества. По мнению И.Б. Кардашовой спорность в понимании соотношения государственной и общественной безопасности связано с тем, что личность, общество и государство являются основными объектами национальной безопасности, т.е. личная безопасность есть исходное начало и относительная конечная цель государственной и общественной безопасности.Соответственно, государственная и общественная безопасность являются прямым продолжением безопасности личности, которая предполагает защиту гражданского общества (общественного порядка и спокойствия, материальных и духовных ценностей, прав и свобод общественных объединений, их нормальной деятельности). Если рассматривать «личность» как индивид с устойчивой системой его социально значимых черт, а индивид – как отдельного человека с его специфическими особенностями, то общество представляет собой совокупность индивидов со всем многообразием их общественных отношений. Иначе говоря, личная безопасность есть исходное начало и относительная конечная цель общественной безопасности и государственной безопасности[47].
Определенную ясность в вопрос соотношения государственной и общественной безопасности внесли члены авторского коллектива Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, выводы которых неоднократно повторялись многими авторами, рассматривающими теоретические проблемы национальной безопасности. Они обращали внимание, что Конституция России разграничивает понятия «государственная» и «общественная» безопасность. О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение «законности, правопорядка, общественной безопасности» (ст. 72, ч. 1, п. «б»). Таким образом, обеспечение государственной безопасности Российской Федерации возлагается на государство в целом. Ни субъекты Федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются[48].
Переходя непосредственно к анализу понятия «государственная безопасность», его правовому оформлению и обеспечению, следует обратить внимание на специфику исторического формирования данной дефиниции в российском политико-правовом поле.
При этом обязательно следует помнить, что в России в связи со своеобразием процесса развития общества и власти, термин «безопасность» связывался с деятельностью государства, а понятие «государственная безопасность» воспринималось шире – как безопасность общества. Для выяснения того, как сформировалось современное понимание государственной безопасности необходимо рассмотреть историю становления двух его составляющих, где первая – политико-правовая (представления власти в разные периоды истории России о сущности и содержании государственной безопасности и ее правовое оформление), вторая – научная.
Каждый этап развития российской государственности демонстрировал различные подходы обеспечения ее безопасности, что выражалось в конкретной практике действий властей. Специфика геополитического положения нашей страны объективно приводила к тому, что расширение и охранение территории являлось одной из основных задач главы государства. Но власть шла на это не ради удовлетворения своих амбиций, а, как писал А.В Возжеников, ради выживания народов, населяющих огромное евразийское пространство. И в этом смысле история общественно-политического развития России и история становления и развития представлений о ее безопасности – понятия совпадающие. Каждая историческая эпоха вырабатывала собственную парадигму развития и соответствующие ей представления о безопасности[49].
Общеупотребляемым является утверждение, что вРоссии до XIX века термин «безопасность» в источниках права не встречался. Но это не означает, что вопрос охраны безопасности не входил в сферу интересов государства. Другое дело, что в триаде государство – общество – личность, как основных объектов защиты, именно государству в нашей стране отводилась особенная роль.
Во-первых, не только само понятие «безопасность» неразрывно связывалось с государством, но и на первое место выходили именно интересы государства и соответствующие способы их защиты.
Во-вторых, длительный исторический период, начиная с момента возникновения Древнерусского государства, военная сила, носитель этой силы и государственная власть представляли некое единство. Именно военная безопасность являлась основой концепции безопасности, как ведущий способ защиты целостности страны. А военную силу того времени олицетворял собой князь и его дружина. Одной из своих основных функций глава государства – князь считал охранение пределов Руси и заботу о военной мощи страны. Прямым подтверждением этому является Поучение Владимира Мономаха, где Великий князь, рассказывая сыновьям о своей жизни, огромное внимание уделял именно ратной ее стороне, подчеркивая, что «…всего походов было восемьдесят и три великих, а остальных и не упомню меньших. И миров заключил с половецкими князьями без одного двадцать…»[50].
И собственно борьба с внешним врагом, будь то отражение его нападения, или охрана ведущих торговых путей, более всего, по мнению короны, способствовали укреплению русской державы, ее внутренней и внешней безопасности. Важнейшей причиной образования Московского царства и возвышения князей московской династии вообще являлось единение ради общей борьбы с внешней опасностью – татаро-монгольским давлением.
Слово «безопасность» в русском языке стало употребляться с XVIII века, с эпохи реформ Петра I. Анализ научной литературы позволяет представить, как менялось в восприятии власти содержание государственной безопасности на протяженииXIX века[51].
В начале века безопасность понималась как охрана порядка и эффективная система управления государством. Это видно из нормативно-правовых документов эпохи правления Александра I. В Манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 года), относительно направлений деятельности министра внутренних дел отмечалось, что должность обязывает его заботиться «…о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи...»[52]. Орган, созданный для борьбы с преступлениями, касающимися нарушений общего спокойствия, а также измены государству, тайных заговоров против общей безопасности, назывался Комитет охранения общей безопасности (13 января 1807 года). После смерти императора корона вынуждена была констатировать, что правоохранительная система, «прозевавшая» восстание декабристов, не справляется со своей основной задачей по сохранению тишины и спокойствия, т.е. охране государственной безопасности.
К середине XIX века государственная безопасность стала рассматриваться в духе обеспечения созданной короной национальной идеи – «православие, самодержавие, народность». Данная триада являлась символом эпохи правления императора Николая I. Формировалась охранительное понимание государственной безопасности через функционирование административно-полицейской системы в рамках всей Российской империи.
После убийства императора Александра II термин «государственная безопасность» стал употребляться как равнозначный термину «общественная безопасность». Государственная (общественная) безопасность понималась как защищенность государства, государственного порядка и общественного спокойствия. Но уже через несколько лет в законодательстве прочно укрепилось понятие «охранение общественной безопасности» как деятельности, направленной на борьбу с государственными преступлениями.
Относительно официального нормативно-правового закрепления самого понятия «государственная безопасность» необходимо сказать следующее. В многочисленных статьях, книгах и диссертациях приводятся сведения о том, что в России термин «государственная безопасность» впервые был употреблен 14 (26) августа 1881 года в «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В разделе II (п. 15) было записано: «... издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности…».
Однако, как показал анализ документов за период с 1800 по 1917 годы, официально термин «государственная безопасность» впервые был употреблен 13 (25) июля 1826 года в манифесте Николая I «О совершении приговора над Государственными преступниками» (декабристами). В нем говорилось о том, что приговоры Верховного уголовного суда император смягчил, «сколько долг право судия и Государственная Безопасность дозволяли». Соответственно, термин «государственная безопасность» впервые был использован в нормативных правовых документах Российской империи, по меньшей мере, на 55–60 лет раньше, чем утверждается в подавляющем числе научных изданий. Таким образом, В Российской империи под термином «государственная безопасность» понималась в целом безопасность Российской империи как государства, принадлежавшего «государю» – «владыке» – «хозяину» – «императору». Собственно, понятие «национальная безопасность» объективно не могло возникнуть, так как, во-первых, все принадлежало государю, а, во-вторых, в Российской империи граждане делились по сословиям и вероисповеданию, а не по национальности[53].
Что касается научного оформления категории «государственная безопасность», то и здесь особое внимание следует обратить на XIX столетие. Традиционалистическая теория Н.М. Карамзина и М.М. Сперанского позволили сформировать первое в российской науке представление о безопасности государства, где государственная безопасность рассматривалась как национальная и включала в себя национальный интерес, национальный дух и идею.
Во второй половине XIX века появились теории, рассматривавшие безопасность как комплексное явление. А.Д. Градовский понимал безопасность через национальную идею; Н.Я. Данилевский и К.Н. Леонтьев рассматривали теорию безопасности через установление многонационального государства при активной политике отдельных национальностей; П.Б. Струве видел в содержании понятия безопасность степень реализации национальных интересов на международной арене. Новым подходом к пониманию государственной безопасности стали взгляды Б.Н. Чичерина, который представлял как необходимость обеспечения государством общегражданских прав и свобод, в первую очередь политических и социальных[54].
В общем виде к началу XX века безопасность рассматривалась и как внешняя, то есть защита государственной независимости и границ империи и как внутренняя, то есть подавление смуты, оппозиции, заговоров, преступности. Но ни один нормативный акт не делал попыток дать юридическое токование дефиниции «государственная безопасность». Данная традиция сохранилась и в последующий, советский период. После октябрьской революции более всего обращали внимание именно на государственную безопасность.
В советской стране «безопасность» (и общественная, и национальная) фактически отождествлялась с государственной безопасностью, что не являлось случайностью. В первую очередь это было связано с представлением власти, базирующейся на постулатах марксистско-ленинской теории, о сущности и содержании государственной безопасности.
Во-первых, однозначно превалировала точка зрения о превосходстве интересов государства, которое длительное время было государством диктатуры пролетариата, по отношению к интересам общества и отдельной личности. Основным принципом идеологических построений партии большевиков являлось признание приоритета государственных ценностей над групповыми, личными, частными. Права человека и гражданина в понятие безопасности государства не включались. Мотивация была абсолютно логичной: советское государство – это государство рабочих и крестьян, соответственно, защита интересов государства одновременно гарантирует и охрану прав и интересов трудящихся, которые являются основой населения страны и подавляющей ее частью. Как же в данной ситуации можно отделять интересы личности, общества от интересов государства? И в советской стране, поэтому, могла существовать только одна безопасность – государственная.
Во-вторых, как уже упоминалось, по мнению ряда авторов, использование такого понятия, как «национальная безопасность», т.е. безопасность отдельно взятой нации, определенного этноса, было совершено недопустимо в СССР – это сразу выстраивало бы приоритет одной нации по отношению к другой, что могло привести к нарушению концепции равенства народов.
Как писал А.С. Рогов, понятие «национальная безопасность» в СССР не получило широкого распространения, так как в понятие «национальное» вкладывалось совсем иное содержание, в соответствии с которым прежде всего подчеркивались особенности и индивидуальность каждой нации (этноса), проживающей на его территории[55].
Таким образом, в понимании руководства страны государственной безопасности доминировали классовый подход, политическая целесообразность, идеологическая направленность, в конечном итоге нацеленные на сохранение коммунистического мировоззрения, социалистических идей, политического режима в целом.
Но нельзя не отметить, что государственная безопасность была связана с объективно необходимой для выживания нашей страны защитой государственного и общественного строя, нерушимости территориальной целостности, независимости в формировании и проведении курса внешней и внутренней политики. Желающих уничтожить СССР на протяжении всей его истории было более чем достаточно.
Что касается нормативного закрепления понятия «государственная безопасность», то, как правовая категория, она стала разрабатываться и утверждаться в законодательном поле СССР с середины 1930-х годов. Сам термин вошел в широкое употребление с 10 июля 1934 года, когда было принято Постановление ЦИК СССР[56]. Документ зафиксировал, что в составе НКВД СССР будет образован ряд управлений, среди которых на первом месте – Главное управление государственной безопасности. Таким образом, во-первых, обозначенная интерпретация концепции государственной безопасности приобрела жесткую идеологическую подоплеку, направленную, при помощи соответствующих органов, на ограждение советских социалистических порядков и политического режима от разнообразных ее внешних и внутренних врагов. Во-вторых, при этом отсутствовало правовое теоретическое объяснение понятия «государственная безопасность», что привело к восприятию ее только как деятельности карательных структур: НКГБ – МГБ – КГБ. Функционирование же данных органов, реализующих государственный заказ в сфере обеспечения безопасности, не всегда вызывал позитивные ассоциации у населения СССР и мировой общественности.
В 1936 году термин был включен в текст союзной Конституции. Во второй главе (ст. 14, п. «и») к ведению высших органов государственной власти и государственного управления СССР была отнесена «охрана государственной безопасности».
Законодательная власть СССР в области охраны государственной безопасности принадлежала исключительно Верховному Совету СССР, где его Президиуму предоставлялось право объявления в отдельных местностях или по всей территории страны военного положения в интересах обороны СССР или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности (ст. 49, п. «т»).
Аналогично закреплялся сам термин «государственная безопасность» и в Конституции СССР 1977 года (ст. 73, п. 9) – ведению высших органов государственной власти и управления СССР подлежит обеспечение государственной безопасности.
Еще раз хочется подчеркнуть, что проблема применения термина «государственная безопасность» в СССР видится в том, что ни один нормативный акт советского периода не делал попыток дать юридическое токование этой дефиниции. Это дает основания утверждать, что в советской законодательной сфере не вполне четко осознавалось, какое именно значение вкладывается в понятие «государственная безопасность»[57].Достаточное правовое оформление получила лишь деятельность органов, обеспечивающих государственную безопасность в СССР.
Общепризнанным считается факт, что законодательное оформление в июле 1934 года понятия «государственная безопасность» является одним из наиболее ярких признаков огосударствления общества, то есть установления государственного контроля за всеми сферами его жизни: экономической, политической, идеологической (духовной), военной и другими. Особенно давлеющим был идеологический контроль над общественной жизнью и выполнением советскими гражданами своих обязанностей.
Таким образом, в советскую эпоху государственная безопасность стала единственным видом безопасности, о котором говорилось в действующих конституциях и правовых актах. Широко использовался термин и в научной литературе.
Научное исследование понятия «государственная безопасность» отличалось рядом особенностей:
- приоритетной идеологической направленностью;
- хронологической неравномерностью. Попытки основательного анализа рассматриваемой категории в специальной юридической литературе стали возможны и проявились только в 50-х годах ХХ века;
- недоступностью для всех желающих заниматься исследованием тематики, связанной с государственной безопасностью. Данный процесс реализовывался, как правило, отдельными лицами в закрытых научно-исследовательских и учебных заведениях КГБ СССР, ГРУ Генерального штаба Вооруженных Сил СССР и других ведомственных учреждениях;
- отсутствием общих теоретических работ, когда в фундаментальных научных трудах разрабатывались лишь вопросы сугубо прикладных видов безопасности, типа пожарной или химической;
- бессистемностью, выразившейся в так и не сформированной целостной научной концепции государственной безопасности.
Обзор литературы дает возможность выделить следующие подходы в понимании сущности и содержания термина «государственная безопасность».
Первый подход. Представление государственной безопасности как состояния прочности и незыблемости государственного и общественного строя, нерушимости его территориальной целостности и независимости в определении внешней и внутренней политики. В рамках данного подхода часть авторов утверждала, что государственная безопасность СССР – это защищенность основ общественного и государственного строя Советского государства от посягательств со стороны враждебных социалистическому устройству сил, осуществляющих подрывную деятельность.
Второй подход. Раскрытие понятия «государственная безопасность» через систему общественных отношений, обеспечивающих независимость государственного и общественного строя. Здесь можно представить несколько трактовок. Государственная безопасность – это определенная система противоборства государства и противника, для которой характерна сравнительно высокая степень локализации действий противника и иных источников опасности. Или, государственная безопасность – это система общественных отношений, которая регулируется социальными нормами и обеспечивает незыблемость государственного и общественного строя, военного потенциала и суверенитета страны.
Третий подход. Государственная безопасность – не что иное, как способность Советского государства противостоять враждебным силам и защищать интересы народа или всего общества (в условиях общенародного государства)[58].
Таким образом, понятие «государственная безопасность» основывалось на нескольких базовых определениях: «состояние» (защищенности); «система отношений» (общественных); «способность» (противостоять).
Квинтэссенция дефиниции «государственная безопасность» представлена в Большой Советской Энциклопедии. Интересно, что в ней термин «государственная безопасность» употребляется через запятую с понятием «охрана государственной безопасности». В данном случае государственная безопасность – это совокупность мер по защите существующего государственного и общественного строя, территориальной неприкосновенности и независимости государства от подрывной деятельности разведывательных и иных специальных служб враждебных государств, а также от противников существующего строя внутри страны. А охрана государственной безопасности – это совокупность мер политического, экономического, военного и правового характера, направленных на выявление, предупреждение и пресечение деятельности антисоциалистических сил, империалистических разведок, стремящихся подорвать и ослабить социалистический государственный и общественный строй, нарушить территориальную неприкосновенность соответствующей (социалистической – прим. А.Ш.) страны[59].
В представленном случае категория «государственная безопасность» рассматривается через понятийный термин «совокупность мер».
Мы видим, что с 1934 по 1991 годы объективно использовалось только политизированное понятие «государственная безопасность», в которое входило обеспечение и защита абсолютно всех интересов государства, и априори – граждан и всего советского общества.
И не случайно, что после распада в декабре 1991 года Советского Союза и краха господствующей идеологии отношение к государственной безопасности стало исключительно негативным. Данное положение было подготовлено годами перестройки, когда проходила резкая, зачастую несправедливая критика органов обеспечения государственной безопасности, которые ассоциировались с самим понятием «государственная безопасность». Появилась новая крайность – предложение вообще отказаться от категории «государственная безопасность», как это сделано на западе, заменив ее национальной безопасностью.
Смена в начале 1990-х годов в нашей стране государственного строя сопровождалась и трансформацией взглядов на проблему обеспечения системы безопасности. Начались научно-теоретические разработки сущности безопасности через комплекс взаимодействующих элементов – личности, общества и государства с акцентом на защиту безопасности личности. Ряд авторов абсолютно справедливо отмечают, что «в это время наметилась тенденция специализации и дифференциации в исследованиях по проблемам безопасности, переноса центра тяжести на глобальный уровень решения проблем всего человечества, а также акцентирования роли региональной безопасности в системе национальной безопасности»[60].