Вопрос о месте общественной безопасности в системе безопасности национальной является одним из наиболее проблемных в общей теории национальной безопасности. Соотношение таких дефиниций как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность» мы рассмотрели выше. При этом основной акцент был сделан на выяснении связи с указанными понятиями именно государственной безопасности. Но в научном сообществе спорным является вопрос о том, можно ли считать общественную безопасность видом национальной безопасности.
Как отмечала И.Б. Кардашова, одни авторы полагали, что неотъемлемой частью национальной безопасности является общественная безопасность, которую призваны обеспечивать органы государства, местного самоуправления, общественные организации и движения. Другие не включали понятие «общественная безопасность» в систему национальной безопасности, хотя и обращали внимание на важность проблемы «безопасности общества». Для самой И.Б. Кардашовой этот вид национальной безопасности является «высшим срезом» национальной безопасности, т.е. его нельзя соотносить как равноценный с такими видами национальной безопасности, как экономическая, экологическая, информационная и др., можно только с государственной безопасностью[103].
Ю.Г. Федотова писала, что «общественная безопасность» очень широкое понятие. Оно включает охрану общественных отношений, которые не являются правоотношениями, а также не имеют элементов исполнения государственно-властных полномочий. Это и позволяет нам говорить о том, что общественная безопасность лишь частью входит в понятие национальной безопасности, ей присущи и иные подвиды, выходящие за рамки национальной безопасности, не регулируемые конституционно-правовыми нормами и выходящие за пределы понимания содержания фактической конституции. Она не разделяет оценки общественной безопасности, данной И.Б. Кардашовой, так как считает, что высшей, по смыслу Конституции РФ, является исключительно безопасность личности, ее интересов[104].
Характерно, что и тот, и другой автор ссылаются на один и тот же довод – позицию европейских ученых, которые разрабатывали концепцию общественной безопасности в 1990-х годах. Западные исследователи полагали, что в отличие от национальной безопасности, основанной на политическом контроле ситуации, общественная безопасность означала «способность общества сохранять свою сущность неизменной в условиях постоянно изменяющихся окружающих условий и фактических или возможных угроз».
Определение места общественной безопасности в системе безопасности национальной принципиально важно:
- во-первых, необходима методологическая база для решения правовых, организационных, правоприменительных задач;
- во-вторых, основой национальной безопасности и одновременно ее целью является обеспечение безопасности личности. В этом смысле положение общественной безопасности относительно безопасности национальной должно быть абсолютно понятно, так как достижение указанных целей национальной безопасности возможно путем укрепления именно общественной безопасности.
И рассмотрение вопроса о соотношении общественной и национальной безопасности мы проведем по аналогии с уже представленным вариантом национальная безопасность – государственная безопасность. Соответственно, национальная безопасность – это общее родовое понятие, объединяющее совокупность видов национальной безопасности, не зависящих от отраслевых признаков, а общественная безопасность – понятие видовое.
Таким образом, взаимодействие цепочки национальная безопасность – государственная безопасность – общественная безопасность может быть представлено так: безопасность – общее понятие, национальная безопасность – родовое понятие, государственная и общественная – видовое, причем, как отмечал С.В. Хмелевский, государственная безопасность выступает средством, а должный уровень общественной безопасности – целью данного вида национальной безопасности[105].
Ко всему, на наш взгляд, следует обратить внимание на положение Концепции общественной безопасности (утверждена Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 года № Пр-2685), в которой четко записано, что общественная безопасность – это часть национальной безопасности Российской Федерации (п. 1)[106].
И, наконец, в Стратегии национальной безопасности 2015 года среди видов национальной безопасности названа «общественная» (п.6).
Следует отметить, что нет единства и в вопросе соответствия понятий «общественная безопасность» и «безопасность общества». С.В. Хмелевский использовал следующий вариант – безопасность общества (общественная безопасность)[107], Н.А. Баранов утверждал, что эти два понятия близки, но не тождественны. Он уточнял, что понятие «общественная безопасность» преимущественно используется специалистами права и трактуется, как система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий (Н.А. Баранов в основу своего определения положил объяснение, представленное еще в советское время в Юридическом энциклопедическом словаре 1984 года издания – прим. А.Ш.)[108].
Мы разделяем точку зрения о несовпадении указанных категорий и полагаем, что необходимо рассмотреть понимание российскими учеными самого термина «общественная безопасность». При этом следует учитывать, что в общей теории безопасности общественная безопасность трактуется шире, чем в правовых науках.
Выделяют два подхода в понимании категории «общественная безопасность» (табл. 8).
Таблица 8
Подходы к пониманию общественной безопасности
| Трактовка понятия общественная безопасность | |
| в широком смысле | в узком смысле |
| Первый подход основан на «широком» понимании общественной безопасности и, в основном, характеризует ее как нормальный режим функционирования общественной жизни. В частности, общественная безопасность объясняется как система отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества, то есть это состояние жизни, при котором нормально функционируют все общественные институты | Второй подход базируется на «узком» понимании системы общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности, где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при их неправильном использовании (механизмы, технологические процессы; стихийные силы природы; вещества и предметы, подпадающие под разрешительную систему; деяния физических лиц, создающих реальную угрозу жизни и здоровью людей, материальным и духовным ценностям и др.) |
| Недостатки, присущие данной трактовке | |
| В данном случае «общественный» включает в свое содержание весь комплекс социальных явлений, что объяснимо, если отталкиваться от истинного значения слова, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью, т. е. смешивается видовое и родовое понятие. Соответственно, широкое толкование определения общественной безопасности создает проблему установления общественных отношений, включаемых именно в содержание общественной безопасности. | В данном случае сужается сфера общественной безопасности, так как все общественные отношения сводятся либо к тем, которые возникли при использовании объектов, представляющих повышенную опасность, либо к возникающим при особых условиях, наступивших в связи со стихийными бедствиями или другими чрезвычайными обстоятельствами социального или техногенного характера. Но сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, поскольку зависит от многих социальных факторов |
Существует и ряд других формулировок. Такое многообразие и разночтения в объяснении рассматриваемой категории во многом было связано с отсутствием четкого нормативного закрепления дефиниции «общественная безопасность», хотя попытки сделать это предпринимались на уровне ведомственных актов. В частности, М.А. Камилов отмечал, что Н.А. Босхамджиева, исследуя дискуссионные подходы к определению «общественная безопасность», нашла нормативное определение общественной безопасности лишь в утратившем силу распоряжении Правительства Москвы от 16 апреля 2010 года № 707-РП «Об утверждении Концепции комплексной безопасности города Москвы»[109].Это не совсем верно. И.Б. Кардашова еще в 2008 году приводила более достоверный факт: определение общественной безопасности было дано в Приказе МВД РФ от 15 марта 2002 года № 240 «Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ»[110].
Приведем оба этих определения (табл. 9).
Таблица 9
Определения общественной безопасности в ведомственных актах
| Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ | Об утверждении Концепции комплексной безопасности города Москвы |
| Общественная безопасность в Российской Федерации определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями (п. 1)[111] | Общественная безопасность – неотъемлемая часть национальной безопасности, охватывающая общественные отношения в сфере предотвращения или устранения угрозы для жизни, здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком (р. 1. Основные понятия)[112] |
Явно видно, что определение, данное в «Концепции развития службы общественной безопасности МВД РФ» тесно связано с положениями закона «О безопасности» от 5 марта 1992 года, в котором в ст. 1 было представлено понятие «безопасность» (состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз).
И исследователи, используя трактовку закона 1992 года, формулировали свое видение общественной безопасности. В частности, Н.А.Босхамджиева писала, чтообщественная безопасность – это защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, достигаемая применением системы мер политического, экономического, организационного, правового, военного, идеологического и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, обеспечивающая их устойчивое прогрессивное развитие[113].
Это понятие указанного автора в качестве примера приводится не случайно. В нем встречается ряд характерных и для других ученых подходов, вызывающих вопросы.
Во-первых, «жизненно важные интересы». По логике получается, что иные интересы не включаются в сферу защищенности. Соответственно, возникают сложности в конкретном использовании данной категории на практике.
Во-вторых, в предмет общественной безопасности вводится безопасность интересов государства, но это фактически соединяет государственную и общественную безопасность, когда необходимо, наоборот, выделять общественную безопасность как отдельный вид безопасности национальной.
Определенная ясность в многообразное толкование смысла общественной безопасности была внесена в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации. В ней зафиксировано, что под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 4).
Преимущества данного определения заключаются в следующем: во-первых, в нем отражены новые явления в жизни современного российского общества:
- межнациональные проблемы, где необходимость ликвидации их источников привела к отдельному выявлению такой угрозы, как «межнациональные конфликты»;
- разрушение духовно-нравственных основ русского общества, где недопустимость этого процесса потребовала определения в качестве особого объекта духовных ценностей общества.
Во-вторых, не употребляется понятие «жизненно важные интересы», что свидетельствует о признании наличия у людей интересов иного порядка (например, неприкосновенность собственности).
В-третьих, применяется не категория «личность», а категории «человек» и «гражданин», что выделяет важность защищенности именно граждан Российской Федерации.
Соответственно, предложенная законодателем формулировка содержит конкретные положения, четко определяет общественную безопасность как отдельный вид национальной безопасности, что, как верно отмечалМ.А. Камилов, позволит «конкретизировать положения определенных нормативно-правовых актов и улучшить их практическое применение в дальнейшем»[114].
Анализ Концепции общественной безопасности Российской Федерации позволяет уяснить основные положения ее обеспечения. Обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под обеспечение общественной безопасности понимается реализация определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 6 «б»).
Обеспечение общественной безопасности осуществляется на основе следующих принципов:
а) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
б) законность;
в) системность и комплексность применения силами обеспечения общественной безопасности политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер по обеспечению общественной безопасности;
г) приоритет профилактических мер по обеспечению общественной безопасности;
д) взаимодействие сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях комплексного и своевременного реагирования на угрозы общественной безопасности (п. 27).
Целями обеспечения общественной безопасности являются:
а) достижение и поддержание необходимого уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера;
б) повышение уровня защищенности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от террористических угроз;
в) сохранение гражданского мира, политической, социальной и экономической стабильности в обществе (п. 25).
Приоритетной задачей обеспечения общественной безопасности является защита жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина.
К иным задачам обеспечения общественной безопасности относятся:
а) выявление и нейтрализация источников угроз общественной безопасности;
б) оценка состояния общественной безопасности, прогнозирование ее развития, информирование руководства страны, государственных органов, общественности и населения о положении дел в данной области;
в) принятие и сопровождение комплексных целевых программ, направленных на обеспечение общественной безопасности, в том числе федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
г) постоянное совершенствование и поддержание в достаточной степени готовности сил и средств обеспечения общественной безопасности, в том числе системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на территории Российской Федерации;
д) превентивная защита материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера, защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом, укрепление режима безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического, атомно-энергетического и лесного комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения;
е) повышение безопасности дорожного движения, сокращение количества дорожно-транспортных происшествий, влекущих причинение вреда жизни и здоровью граждан, снижение тяжести их последствий;
ж) совершенствование профилактических мер по снижению риска террористических актов;
з) защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
и) противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, профилактика немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, лечение и реабилитация наркозависимых граждан;
к) пресечение социальных и межнациональных конфликтов, незаконной миграции, деятельности, направленной на разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды;
л) противодействие коррупции;
м) совершенствование механизмов эффективного взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами по вопросам обеспечения общественной безопасности;
н) повышение уровня материального и технического оснащения сил обеспечения общественной безопасности, а также уровня правовой и социальной защищенности их сотрудников (п. 26).
Цели и задачи обеспечения общественной безопасности определяются характером потенциальных и имеющихся угроз, где «угроза общественной безопасности – прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества» (п.6 «а»). В конечном счете, цель обеспечения общественной безопасности заключается в выявлении, устранении и предупреждении угроз, способных нанести ущерб общественным интересам и соответствующим общественным отношениям.
И если в Стратегиях национальной безопасности 2009 и 2015 годов стратегические цели и источники угроз не разделены по видам безопасности – государственной и общественной, то в Концепции общественной безопасности РФ данное положение получило развернутое обоснование. Более того, сделана попытка простроить цепочку: угроза и ее источник – направление деятельности по обеспечению общественной безопасности в сфере нейтрализации данной угрозы (табл. 10).
Таблица 10
Направления деятельности по нейтрализации угроз общественной безопасности
| Угрозы и их источники | Направление деятельности по нейтрализации угрозы |
| Источник угрозы общественной безопасности – террористическая деятельность. Уровень террористической угрозы на территории Российской Федерации продолжает оставаться высоким, масштабы последствий террористических актов значительны (п. 10) | Основные направления деятельности в области противодействия терроризму: – совершенствование системы противодействия идеологии терроризма, осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов; – борьба с терроризмом на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения терроризма, выявлению субъектов террористической деятельности, четкого разграничения функций и зон ответственности сил обеспечения общественной безопасности, своевременного определения приоритетов в решении поставленных перед ними задач, совершенствования организации и взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами; – уменьшение и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма, ориентация на недопущение (минимизацию) человеческих потерь исходя из приоритета жизни и здоровья человека над материальными и финансовыми ресурсами, своевременное проведение аварийно-спасательных работ при совершении террористического акта, оказание медицинской и иной помощи лицам, участвующим в его пресечении, а также лицам, пострадавшим в результате террористического акта, их последующая социальная и психологическая реабилитация, минимизация последствий террористического акта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на общество или отдельные социальные группы, восстановление поврежденных или разрушенных в результате террористического акта объектов, возмещение в соответствии с законодательством Российской Федерации причиненного вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим в результате террористического акта (п. 28 «а») |
| Одним из основных источников угроз общественной безопасности является экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране (п. 11) | Основные направления деятельности в области противодействия экстремизму: – принятие профилактических, воспитательных и пропагандистских мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности и развитию социальных и межнациональных конфликтов, противодействие экстремизму на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения экстремизма, четкого разграничения функций и зон ответственности сил обеспечения общественной безопасности, противодействие распространению экстремистских материалов через средства массовой информации и информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет»; – выявление субъектов экстремистской деятельности, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций путем осуществления мер по предупреждению такой деятельности, совершенствование мер организационного и оперативного характера, направленных на пресечение экстремистской деятельности организаций и физических лиц (п. 28 «б») |
| Ряд криминогенных факторов продолжает оказывать негативное воздействие на состояние общественной безопасности в стране (п. 15). Увеличилось количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (п. 12); значительное количество преступлений совершается в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, в том числе на транспорте и в сфере дорожного движения (п. 13); количество преступников увеличивается за счет беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, граждан без определенного места жительства, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, иностранных граждан или лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, а также лиц, не имеющих постоянного источника дохода (п. 14) | Основные направления деятельности в области противодействия преступным и иным противоправным посягательствам: – совершенствование системы профилактики правонарушений, включающей в себя выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также принятие мер по их устранению, реализация федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по предупреждению правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, привлечение граждан к участию в охране общественного порядка, развитие правовой грамотности и правосознания населения; – выявление лиц, склонных к совершению преступлений (в том числе страдающих заболеваниями наркоманией и алкоголизмом, лиц без определенного места жительства), и применение к ним мер профилактического воздействия в целях недопущения с их стороны преступных посягательств, развитие системы профилактического учета лиц, склонных к совершению преступлений, и контроля за ними, совершенствование механизмов административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также механизмов их социальной адаптации и реабилитации; – противодействие организованной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, незаконным вывозом и ввозом стратегических ресурсов, причинением ущерба материальным и духовным ценностям общества; – профилактика дорожно-транспортных происшествий, преступлений и иных правонарушений, совершаемых по неосторожности в быту, на транспорте, при использовании техники в сферах промышленности, строительства, сельского хозяйства, а также в сфере профессиональной деятельности, не связанной с использованием управленческих функций или технических средств; –предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых несовершеннолетними, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому (п. 28 «в») |
| Одной из системных угроз общественной безопасности является коррупция, которая существенно затрудняет нормальное функционирование государственных органов и органов местного самоуправления, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации российской экономики, вызывает серьезную тревогу в обществе и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене (п. 16) | Основные направления деятельности в области противодействия коррупции: – выявление и последующее устранение причин коррупции и условий ее возникновения, разработка и осуществление профилактических мер, направленных на снижение уровня коррумпированности общественных отношений, обеспечение участия институтов гражданского общества в профилактике коррупции; – минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (п. 28 «г») |
| Незаконная миграция в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, способствует возникновению угроз общественной безопасности. Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, но и растет социальная напряженность в обществе (п. 17) | Основные направления деятельности в области противодействия незаконной миграции: – совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также взаимодействия с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции; – формирование автоматизированной системы оформления и выдачи миграционных карт с одновременным внесением информации, содержащейся в них, в государственную информационную систему миграционного учета; – развитие инфраструктуры для осуществления административного выдворения за пределы территории Российской Федерации, депортации, а также процедуры реадмиссии; – совершенствование информационной и разъяснительной работы с гражданами и работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации; – совершенствование взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, национальными диаспорами в сфере профилактики правонарушений на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни; – развитие механизмов общественного контроля за расследованием преступлений, общественного мониторинга, независимой экспертизы в целях предотвращения роста уровня ксенофобии, социальной, расовой, национальной или религиозной розни (п. 28 «е») |
| Основными причинами возникновения чрезвычайных ситуаций, представляющих существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития Российской Федерации, являются стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями и пожарами, происшествия на водных объектах, а также техногенные аварии (на ядерно и радиационно опасных объектах, биотехнологической и химической промышленности, гидрологических сооружениях и т.п.) (пп. 18–24) | Основные направления деятельности в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: – предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, уменьшение размеров ущерба и потерь от них, ликвидация чрезвычайных ситуаций; – осуществление мероприятий по надзору и контролю в области гражданской обороны, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (п. 28 «д») |
Следует отметить, что не все исследователи однозначно положительно оценили выявление в Концепции приоритета именно указанных видов угроз. Доктор юридических наук А.В. Ростокинский писал, что в Концепции был проведен выбор криминологически необоснованных приоритетов и политизированных оценок. Это, по его словам, не только делает серьезный документ инструментом манипулирования общественным мнением, но и формирует информационные предпосылки для последующего принятия необоснованных и неэффективных решений в сфере обеспечения общественной безопасности, распределения ограниченных ресурсов общества, воспроизведения и умножения ранее совершенных ошибок[115].
Хочется обратить внимание, что Концепция общественной безопасности является системой взглядов на обеспечение общественной безопасности в РФ и изначально не ставит целью представить конкретный механизм борьбы с основными угрозами общественной безопасности. Во многом ее предназначение – обеспечить правовую базу, которая могла бы позитивно использоваться при решении задач, обозначенных в Концепции.
Эффективность обеспечения общественной безопасности напрямую зависит от состояния правового регулирования в этой сфере. Как указывается в Концепции общественной безопасности, правовую основу ее обеспечения составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О безопасности» (в данном положении допущена явная опечатка. Дата и номер ФЗ соответствуют не закону «О безопасности», а закону «О полиции» – прим. А.Ш.), иные федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты (п. 7).
Основой обеспечения общественной безопасности является Конституция РФ. И, в отличие от государственной безопасности, охрана которой возлагается на государство в целом, Конституция РФ определяет, что вопросы обеспечения общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «б»). Ст. 132 (п. 1) Конституции РФ расширяет круг субъектов обеспечения общественной безопасности за счет органов местного самоуправления, которые осуществляют охрану общественного порядка.
На сегодняшний день вопросы общественной безопасности страны регулируются большим количеством разноуровневых нормативных актов. По утверждению С.Ю. Чапчикова «ключевую роль в укреплении правовой основы обеспечения общественной безопасности играют общегосударственные концептуальные документы: стратегии и концепции развития страны»[116].
Для объединения всех усилий и придания им системной направленности и была утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. В ней четко зафиксировано, что концептуальные подходы к обеспечению общественной безопасности разработаны в соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (2009 год) и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (п. 3).
И первой причиной появления Концепции общественной безопасности в РФ как раз и являлась острая необходимость определения понятия «общественная безопасность».
Эта потребность объяснялась рядом факторов. Само понятие упоминается в Конституции РФ, активно использовалось в нормативных актах федерального значения, актах субъектов РФ, но формальное закрепление его отсутствовало. Наличествовала и доктринальная разноголосица, когда в юридической науке встречалось большое количество разнообразных подходов, порой вообще диаметрально противоположных.
Многовариантность толкования общественной безопасности приводила к проблемности установления общественных отношений, включаемых в содержание общественной безопасности, что, в свою очередь, не могло не являться тормозом в практической деятельности по реализации процесса обеспечения национальной безопасности.
Отсюда вытекает еще одна причина – необходимость, как писал А.А. Чекалин, создания универсальных, основополагающих федеральных стандартов в российском законодательстве и развитием на их основе соответствующей правовой базы в субъектах Российской Федерации, что в целом приведет к совершенствованию правового регулирования общественной безопасности[117].
Несомненной необходимостью принятия Концепции общественной безопасности являлся и нестабильный уровень внутренней безопасности в нашей стране, где, несмотря на принимаемые государством и обществом усилия, направленные на борьбу с преступными и иными противоправными посягательствами, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, необходимый уровень обеспечения общественной безопасности не был достигнут.
Соответственно, законодателем в рамках реализации Стратегии национальной безопасности 2009 года, ФЗ «О безопасности» 2010 года и была концептуально оформлена система взглядов на обеспечение общественной безопасности как части национальной безопасности страны. При этом были выделены основные источники угроз общественной безопасн