О непосредственной подчиненности или подконтрольности при урегулировании конфликта интересов
Аннотация: в статье анализируются проблемы, связанные «непосредственной подчиненностью» или «подконтрольностью» возникающие при решении вопросов по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению федеральными государственными служащими, военнослужащими и муниципальными служащими.
Ключевые слова: государственная и муниципальная служба, ограничения, непосредственная подчиненность и подконтрольность, родственники, свойственники, конфликт интересов.
Vorontsov Sergey Alekseevich, Doctor of Law, Professor of the Department of Procedural Law of the South-Russian Institute of Management of the Russian Academy of Science under the President of the Russian Federation, 344002, Rostov-on-Don, ul. Pushkinskaya, 70. (raven_serg@mail.ru)
On direct subordination or control in the settlement of a conflict of interest
Abstract: The article analyzes the problems related to "direct subordination" or "subordination" arising when resolving issues related to the settlement of a conflict of interests and compliance with the requirements for official behavior by federal civil servants, servicemen and municipal employees.
Keywords: state and municipal service, restrictions, direct subordination and control, relatives, property owners, conflict of interests.
Толкование понятий «непосредственная подчиненность» или «подконтрольность» нередко вызывает затруднение у работодателей, работников кадровых подразделений и служащих при решении вопросов по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению федеральными государственными служащими, военнослужащими и муниципальными служащими.
Что касается работников, деятельность которых регламентируется Трудовым кодексом Российской Федерации, то для них с 1 февраля 2002 года, то есть вступления в силу Трудового кодекса РФ, не существует каких-либо ограничений по совместной работе родственников и свойственников на одном предприятии, в учреждении, организации. В Трудовом кодексе РФ указано: Никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника [1].
Однако, в соответствии с п.3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, могут быть ограничены федеральным законом. Такие ограничения имеют место в Федеральных законах «О государственной гражданской службе РФ» [2] и «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3].
Это право государства. Ибо регламентируя правовое положение служащих, порядок поступления на службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать соответствующие запреты и ограничения. Одним из таких правовых ограничений является запрещение совместной службы близких родственников и свойственников.
К близким родственникам, согласно статье 14 Семейного кодекса РФ относятся родители, дети, дедушки бабушки, внуки, братья и сестры (полнородные и неполнородные), усыновители и усыновленные. Супруги не являются близкими родственниками, так как статья 14 Семейного кодекса РФ определяет узы кровного роста, которое отсутствует у мужа и жены. Между супругами устанавливаются отношения не родства, а свойства, согласно которым близкие родственники одного из супругов, в случае заключения брака, не приобретают статус родства по отношению к другому супругу, а становятся свойственниками [4].
Целью установления указанного ограничения является недопущение возможного отрицательного влияния близких родственных связей на служебные отношения государственных гражданских и муниципальных служащих и качество их служебной деятельности, а также ограничение возможного злоупотребления служащими своим служебным положением.
Так, согласно п. 5 ст. 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому [5].
В соответствии п. 5 ст. 13 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому [6].
Гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования [7].
Подчиненность, согласно Энциклопедическому словарю Ф.А. Брокгауза и И.А.Ефрона составляет основную обязанность подчиненного в отношении начальника. Она состоит в подчинении личной воли служащего воле начальника и выражается в точном и неуклонном исполнении его приказаний [8].
В Большом экономическом словаре подчиненность определяется как:
- зависимое положение управляемого звена от управляющего в системе управления, обеспечивающее устойчивость и целостность системы, стабильность ее структуры;
- управленческое отношение, определяющее зависимость деятельности управляемого звена от управляющего [9].
Учитывая выдержки из федеральных законов, приведенные выше, в контексте данной статьи нас интересует не любая подчиненность или подконтрольность для близких родственников и свойственников, которая определяется по должностным инструкциям и другим документам, регламентирующим права, обязанности и взаимоотношения работников, а только непосредственная.
Необходимо отметить, что действующее законодательство о государственной гражданской службе, о муниципальной службе и о противодействии коррупции не раскрывает содержание терминов «непосредственная подчиненность» и «подконтрольность».
В разъяснениях комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по вопросу соблюдения данного ограничения муниципальными служащими (пункт 5 части 1 статьи 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») отмечается, что непосредственная подчиненность имеет место, когда один муниципальный служащий подчинен другому в соответствии с должностной инструкцией или положением о структурном подразделении органа местного самоуправления, а непосредственная подконтрольность – когда один муниципальный служащий имеет право на основании правовых документов, определяющих его статус, контролировать другого, который непосредственно ему подчинен.
О непосредственной подчиненности и (или) подконтрольности может свидетельствовать, например, право одного муниципального служащего в отношении другого на назначение (освобождение) от должности, на утверждение должностных обязанностей, на принятие мер поощрения или дисциплинарного взыскания и т.д. [10].
Таким образом, непосредственное подчинение и подконтрольность одного государственного гражданского или муниципального служащего другому предполагает прямое подчинение и прямой контроль, без посредствующих звеньев, без посредствующих участников. Непосредственным начальником является ближайший к подчиненному прямой начальник. То есть не может быть непосредственным начальником тот начальник, между которым и подчиненным есть другой начальник.
Непосредственная подчиненность означает, что один государственный служащий подчинен другому в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией), положением о структурном подразделении государственного органа. Непосредственная подчиненность может быть установлена путем анализа правовых документов, устанавливающих статус государственного органа или отдельных его структурных подразделений, а также должностных регламентов (инструкций). В них обычно указывается, что служащий подчиняется конкретному должностному лицу, исполняет приказы (распоряжения) этого должностного лица и т.п.
Непосредственная подчиненность на государственной или муниципальной службе следует отграничить от подчиненности, не носящей непосредственного характера. Таковая имеет место в случаях, когда один служащий подчиняется другому не непосредственно, а через другое должностное лицо (должностных лиц). В таком случае можно говорить о прямой, но не непосредственной подчиненности. Прямая, но не непосредственная подчиненность государственных гражданских служащих друг другу, в соответствии с действующим законодательством не является нарушением и может иметь место в государственном или муниципальном органе. Факторы, связанные с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью гражданских служащих должны быть закреплены в документах, регламентирующих работу структурных подразделений и соответствующего служащего.
Таким образом, правомерен вывод, что в приведенных выше выдержках из федеральных законов, речь идет о недопустимости совместного осуществления служебных отношений лицами, которые состоят в отношениях родства или свойства, если занимаемые ими должности предусмотрены в одном структурном подразделении, соподчинены и подконтрольны.
В случае, если должности, занимаемые лицами, которые состоят в отношениях родства или свойства, предусмотрены в одном структурном подразделении, но не соподчинены и не подконтрольны, основания для отказа в замещении гражданской должности отсутствуют.
Поэтому факт близкого родства или свойства сам по себе не является основанием для прекращения служебных отношений, на что прямо указывает Обзор практики по рассмотрению в 2012 – 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 года [11].
При оценке запрета на совместную работу близких родственников и свойственников, следует учитывать то обстоятельство, что закон не запрещает непосредственную подчиненность и подконтрольность между бывшими супругами, которые расторгли брак только лишь формально, а фактически все существовавшие ранее супружеские отношения продолжают. Таким образом, законодателя интересует всего лишь формальность, а содержание отношений остается за рамками его внимания. Для принятия решения в каждом конкретном случае необходимо исследовать всю совокупность документов, определяющих должностные обязанности и взаимные права государственных гражданских и муниципальных служащих.
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции» ограничения, запреты и обязанности, установленные статьями 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» распространены на военнослужащих, сотрудников прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенных органов, судебных приставов, других государственных служащих [12].
Анализ судебной практики показывает, что судами термины «непосредственная подчиненность» и «подконтрольность» толкуются аналогичным образом (Апелляционное определение Костромского областного суда от 11 сентября 2013 г. по делу № 33-1467, Апелляционное определение Красноярского краевого суда
от 22 декабря 2014 г. по делу № 33-12090, решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 09 января 2016 г. по делу № 2-635 и др.).
Кроме того, на основании п. 25 Указа Президента Российской Федерации от 02 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» Минтрудом России даны разъяснения, согласно которым непосредственная подконтрольность предполагает наличие у непосредственного начальника или иного вышестоящего начальника (при отсутствии прямого подчинения) специального полномочия по осуществлению контроля в силу своих должностных обязанностей. Таким образом, непосредственная подконтрольность возникает в правоотношениях государственных гражданских служащих, когда это прямо предусмотрено в должностных обязанностях одного из них или осуществление контрольных полномочий закреплено локальным правовым актом.
При выявлении случаев конфликта интересов или возможности его возникновения при совместном прохождении государственной гражданской службы работниками органа исполнительной власти, состоящими между собой в близком родстве или свойстве, должны быть приняты должные меры реагирования вплоть до расторжения служебных контрактов с государственными гражданскими служащими, допустившими нарушения пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от
27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 2016 г. N 594 (пункт 4 постановления) внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции».
Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации с учетом внесенных изменений, предусмотрена обязанность подведомственных Министерству организаций по принятию локального нормативного акта организации, определяющего порядок сообщения работниками подведомственной организации о возникновении личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов [13].
При подготовке локального нормативного акта организации предписано руководствоваться Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 2015 г. N 650 "О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" и Положением, утвержденным данным Указом, а также приказом Министерства от 4 июня 2015 г. N 344н "Об утверждении Порядка уведомления работодателя (его представителя) работниками организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов".
Кроме того, постановление N 568 дополнено ограничением на осуществление трудовой деятельности работниками подведомственных Министерству организаций, должности которых предусмотрены перечнем, утвержденным приказом Министерства от 27 мая 2013 г. N 223н, в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с иными работниками данной организации, если осуществление трудовой деятельности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Данное ограничение означает, что в организации не могут работать родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей руководителя организации независимо от непосредственной подчиненности, поскольку все работники организации подконтрольны руководителю организации.
Также же, в организации не могут работать родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей заместителя руководителя (главного бухгалтера, руководителя филиала и др.) организации, если осуществление трудовой деятельности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Обращено внимание на то, что в случае непринятия руководителем подведомственной Министерству организации мер по соблюдению вышеуказанного ограничения, в том числе и в отношении иных работников организации, трудовой договор с руководителем подведомственной Министерству организации, будет расторгнут, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Литература
1. Трудовой кодекс РФ. Доступ: https://logos-pravo.ru/trudovoy-kodeks-rf-tk-rf
2. Федеральный закон от 27.07.04. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ».
3. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 N 25-ФЗ.
4. Семейный кодекс РФ. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8982/
5. В ред. Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ.
6. В ред. Федеральных законов от 21.10.2011 N 288-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ.
7. Часть 1.1 введена Федеральным законом от 21.10.2011 N 288-ФЗ; в ред. Федерального закона от 04.03.2014 N 23-ФЗ.
8. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А.Ефрона. Доступ: https://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron/81134/Подчиненность
9. Большой экономический словарь. – М.: Институт новой экономики. А.Н. Азрилиян. 1997. Доступ: https://big_economic_dictionary.academic.ru/10757/ПОДЧИНЕННОСТЬ.
10. Разъяснения комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по вопросу соблюдения ограничений подчиненности и подконтрольности по службе. Доступ: https://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052057056124057054054.html
11. Обзор практики по рассмотрению в 2012 – 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 г. Доступ: https://sudact.ru/law/obzor-praktiki-po-rassmotreniiu-v-2012-/
12. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции».
13. Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 7 июля 2016 г. N 10-9/10/В-4600 «О мерах по обеспечению запрета на осуществление трудовой деятельности работниками организации, должности которых предусмотрены перечнем, утвержденным приказом Минтруда России от 27 мая 2013 г. N 223н, в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с иными работниками организации, если осуществление трудовой деятельности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому». Доступ: ГАРАНТ.РУ: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71343634/#ixzz4YfCV0pFf