МСУ в Санкт-Петербурге
Попытки создания системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге предпринимались еще до принятия первой российской Конституции. В 1991-1992 г.г., когда Санкт-Петербург не являлся городом федерального значения, были приняты законы, регулирующие деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе, в Санкт-Петербурге (закон о местном самоуправлении, закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, закон о малых советах). В соответствии с этими законами до декабря 1993 года в Санкт-Петербурге действовал городской Совет и мэрия - органы государственной власти, 19 районных Советов и 19 районных администраций, 3 городских (в городах областного подчинения Зеленогорске, Павловске и Ломоносове) Совета и 3 городских администрации, 5 поселковых Советов и 5 поселковых администраций.
Петербургский горсовет и мэрия Санкт-Петербурга, помимо функций органов государственной власти, обладали правами и исполняли обязанности органов местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга как целого. Городские, районные и поселковые Советы и администрации осуществляли местное самоуправление в административно-территориальных единицах Санкт-Петербурга: городах, районах и поселках. Представительные органы были избраны населением, исполнительные органы? подотчетны представительным. Каждая территория имела свой бюджет, который принимался соответствующим Советом, а исполнялся администрацией. Советы решали вопросы местного значения, а администрации исполняли решения в рамках своей компетенции, определенной в вышеописанных законах. Самостоятельность органов местного самоуправления была неполной, поскольку горсовет имел право отменять их решения (правда, таким правом горсовет практически не пользовался: при горсовете действовало совещание председателей районных Советов, так что решения местных вопросов готовились и согласовывались, необходимости в их отмене не возникало).
В конце 1993 года местные Советы были упразднены указами Президента Российской Федерации. Их функции были переданы главам администраций, которые в подавляющем большинстве случаев были назначены мэром Санкт-Петербурга. 22 декабря 1993 года прекратил свое существование последний городской Совет России? Петербургский горсовет, а его функции были переданы мэру Санкт-Петербурга. То есть, с декабря 1993 года местное самоуправление в Санкт-Петербурге прекратило свое существование.
В августе 1995 года был принят, а 1 сентября 1995 года вступил в силу Федеральный закон №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который однозначно предписывал, более того, устанавливал сроки, в течение которых органы местного самоуправления должны были быть сформированы.
13 марта 1997 года суд назначил своим решением дату выборов в представительные органы местного самоуправления Санкт-Петербурга - 28 сентября 1997 года.
18 июня 1997 года был принят Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга» и «О структуре администрации Санкт-Петербурга». Нормы этого Закона закрепили разделение территории Санкт-Петербурга на 111 территориальных единиц (8 городов, 21 поселок, 82 муниципальных округа), являющихся субъектами, в границах которых осуществляется местное самоуправление в Санкт-Петербурге. Формирование муниципальных образований происходило по принципу дробления территорий административных районов, являющихся, по сути, территориальными единицами государственного управления. Первый этап выборов в представительные органы местного самоуправления состоялся 28 сентября 1997 года. Однако 25-процентный барьер минимально необходимой явки избирателей был преодолен только в 32 пригородных муниципальных образованиях, в которых традиционно существовали городские и поселковые советы. Новые выборы были назначены на 8 февраля 1998 года. По итогам этих выборов были избраны все 1230 депутатов муниципальных советов первого созыва в оставшихся 79 муниципальных образованиях Санкт-Петербурга.
Административно-территориальное устройство Санкт-Петербурга
Право быть самостоятельным субъектом Российской Федерации за Санкт-Петербургом, городом федерального значения, закреплено ст. 65 Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года.
Сам город Санкт-Петербург был основан 16 (27) мая 1703 года как военная крепость на берегах реки Невы. С 1713 по 1918 гг. - столица России. С 1914 по 1924 гг. город носил название Петроград, а с 1924 по 1991 гг. назывался Ленинград. В 1991 году городу было возращено историческое название Санкт-Петербург.
Первое официальное упоминание об административном делении города содержится в указе от 27 октября 1737 года, по которому он разделялся на пять частей: Адмиралтейскую, Васильевскую, Петербургскую, Выборгскую и Московскую. Были выделены и четыре пригородных участка: Шлиссельбургский, Александровский, Полюстровский и Петергофский.
В 1782 году столичный город был разделен на 10 частей. В 1796 году из них были выделены еще 2 части. Это деление просуществовало до 1917 года. К февралю 1917 года территория Петрограда делилась на 12 полицейских частей: Адмиралтейская, Александро-Невская, Васильевская (Василеостровская), Выборгская, Казанская, Коломенская, Литейная, Московская, Нарвская, Петербургская (Петроградская), Рождественская и Спасская. К ним примыкали 7 пригородных участков: Александровский, Лесной (Лесновский), Новодеревенский, Охтенский (Охтинский), Полюстровский, Петергофский, Шлиссельбургский.
В феврале 1917 года на территории города были образованы 18 административных районов, которые стали управляться районными Думами: Адмиралтейский, Александро-Невский, Василеостровский, Выборгский, Казанский, Коломенский, Лесновско-Удельнинский, Литейный, Московский, Нарвский, Невский, Новодеревенский, Охтинский, Полюстрово-Пороховской, Петергофский, Петроградский, Рождественский, Спасский.
Наряду с этими районами были созданы советские районы (их возглавляли Советы рабочих и солдатских депутатов), которые не совпадали территориально с административными районами. Они и стали основной последующих изменений в административном делении города.
В 1919-1922 годах в Петрограде было 10 районов: Василеостровский, Володарский, Выборгский, 1-ый и 2-ой Городские, Московский, Нарвско-Петергофский, Петроградский, Пороховской и Смольнинский.
В 30-е годы происходит дальнейшее увеличение числа районов и в 1946-1959 годах в городскую черту входили уже 15 районов. Также Ленинградскому городскому Совету подчинились города Колпино, Кронштадт, Павловск, Петродворец, Пушкин и Курортный район, которые не входили в черту Ленинграда.
К 1968 году город, площадь которого значительно выросла, был разбит на 14 районов: Василеостровский, Выборгский, Дзержинский, Ждановский, Калининский, Кировский, куйбышевский, Ленинский, Московский, Невский, Октябрьский, Петроградский, Смольнинский, Фрунзенский. В подчинении Ленсовета теперь находились города Пушкин, Колпино, Кронштадт, Петродворец и Сестрорецк, а с 1973 года в состав города вошел город Красное Село, а также были образованы Красносельский и Красногвардейский районы.
С 1989 года исполкому Ленсовета были подчинены города Зеленогорск. Ломоносов и Павловск. В 1996 году город включал 20 административных районов, в том числе 13 – в черте города, а с начала 1999 года границы расширились и все 20 районов стали находиться в черте города.
С принятием Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 года «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» территория Санкт-Петербурга была разделена на 18 административно-территориальных единиц – районов Санкт-Петербурга. В границах районов располагаются 111 внутригородских муниципальных образований.
Внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города и поселки, перечисленные в статье 7 указанного Закона: 81 округ, 9 городов и 21 поселок. Численность населения, проживающего на территории внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, колеблется от 200 чел. (поселок Серово) до 136, 7 тыс. чел. (город Колпино). В границах одного района располагаются от 1 (Кронштадтский район) до 11 внутригородских муниципальных образований (Курортный район).
Структура органов местного самоуправления
В муниципальных образованиях Санкт-Петербурга к 2008 году сложились три различные модели организации органов местного самоуправления:
1. Глава муниципального образования избирается муниципальным советом из числа депутатов муниципального совета и исполняет полномочия председателя муниципального совета;
2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию;
3. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления.
По инициативе представительных органов местного самоуправления в 2008 году были внесены изменения в уставы тех муниципальных образований, в которых глава муниципального образования избирался населением непосредственно. Изменения уставов муниципальных образований предусматривали выборы главы муниципального образования муниципальным советом из числа депутатов муниципального совета.
Вследствие этого с марта 2009 года, с момента начала полномочий муниципальных советов четвертого созыва, уставы всех муниципальных образований Санкт-Петербурга (за исключением МО № 78) стали предусматривать выборы главы муниципального образования муниципальным советом из числа депутатов муниципального совета.
Представительный орган внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга формируются путем проведения муниципальных выборов.
16 октября 2008 года был принят Закон Санкт-Петербурга №576-99 «О продлении и сокращении сроков полномочий муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга третьего созыва в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга четвертого созыва». Таким образом, срок полномочий муниципальных советов шести муниципальных образований был сокращен, сорока пяти муниципальных советов – продлен.
В результате, 1 марта 2009 года в единый день голосования выборы депутатов муниципальных советов состоялись в 108-ми муниципальных образованиях из 111-ти (кроме МО пос. Солнечное (выборы состоялись в марте 2011 года), МО Звездное (выборы состоялись в октябре 2010 года), МО Автово (выборы состоялись в марте 2011 года).
В выборах приняли участие кандидаты в депутаты, выдвинутые четырьмя политическими партиями: «Единая Россия», «Справедливая Россия», ЛДПР и КПРФ, а также кандидаты в депутаты в порядке самовыдвижения.
По итогам выборов общее количество депутатов муниципальных советов составило - 1489 человек, из них 89,5 % работают на непостоянной основе, 50 % являются работниками бюджетной сферы, 11 % - предприниматели и представители бизнеса, 13 % - работники коммерческих организаций, 16 %- пенсионеры, 10 %- иные социальные группы. Половозрастной состав депутатов распределился следующим образом: 55% - мужчины, 45% -женщины, из них в возрасте от 18-25 лет – 0,6 %, 26-35 лет – 9,2%, 36-50 лет- 38,3%, 50-65 лет- 45,5%, старше 65 лет – 6,4%.
Практически все муниципальные советы накануне выборов внесли изменения в уставы своих муниципальных образований по увеличению срока полномочий депутатов муниципальных советов с 4 до 5 лет. Таким образом, следующие выборы депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга 5-го созыва должны состояться 2 марта 2014 года.
Главой исполнительного органа муниципального образования - местной администрации является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Общее количество муниципальных служащих Санкт-Петербурга составляет 1511 человек.
Контрольный орган муниципального образования формируется муниципальным советом в соответствии с уставом муниципального образования.
Финансово-экономические основы местного самоуправления
Проект местного бюджета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга составляется местной администрацией на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, и принимаемыми муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, за исключением решения о бюджете.
Согласно ч.2 п.3 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» источники доходов местных бюджетов в Санкт-Петербурге определяются на каждый очередной финансовый год в рамках соответствующего закона о бюджете Санкт-Петербурга.
Доходная часть местных бюджетов формируется из собственных доходов муниципальных образований, средств, поступаемых от налогов (налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налога на имущество физических лиц), а также безвозмездных поступлений из бюджета Санкт-Петербурга (средств, направляемых в рамках выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований; субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий и субсидий на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения).
Вопросы местного значения
Построение системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, в отличие от территорий других субъектов Российской Федерации, осуществляется в соответствии с поправками к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», суть которых состоит в том, чтобы охранить единство городского хозяйства мегаполиса и поэтапно, в рамках законодательных актов Санкт-Петербурга, устанавливать компетенции органов местного самоуправления, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества.
Перечень вопросов местного значения установлен Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. «Об организации местного самоуправлении в Санкт-Петербурге». Данный перечень состоит из 43 вопросов местного значения для муниципальных образований муниципальных округов, 46 вопросов для муниципальных образований поселков, 48 вопросов для муниципальных образований городов.
Основными вопросами из них в деятельности муниципальных образований являются:
- благоустройство и озеленение внутридворовых территорий муниципального образования;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории муниципального образования, на которой расположены жилые дома частного жилищного фонда;
- проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан РФ на территории муниципального образования;
- учреждение печатного средства массовой информации;
- содействие развитию малого бизнеса на территории муниципального образования;
- поддержка деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования;
- участие в деятельности по профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге в соответствии с законами Санкт-Петербурга.
Перечень полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга постоянно расширяется. Так, в соответствии с принятыми изменениями в Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», муниципальные образования Санкт-Петербурга получили ряд новых полномочий.
В частности, им было предоставлено право участвовать в организации и финансировании общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также для временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, в формах, установленных Правительством Санкт-Петербурга. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга получили право организовывать уборку и санитарную очистку территорий общего пользования, согласовывать адресный перечень территорий для выгула собак.
Кроме того, органы местного самоуправления были наделены правом осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий. В качестве дополнительных контрольных полномочий муниципальные образования получили возможность согласовывать закрытие ордеров на производство земельных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством внутридворовых территорий.
Кроме того, органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга исполняют переданные им законами Санкт-Петербурга отдельные государственные полномочия Санкт-Петербурга.
Одним из важных вопросов в деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга является исполнение отдельных государственных полномочий в сфере опеки и попечительства.
Также 16 января 2008 года был принят Закон Санкт-Петербурга №3-6 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях». Указанное отдельное государственное полномочие Санкт-Петербурга передано органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга с 1 января 2009 года.
С учетом положительного опыта реализации органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга переданных им законами Санкт-Петербурга отдельных государственных полномочий в сфере опеки и попечительства, а также в сфере составления протоколов об административных правонарушениях, в 2010 году была продолжена практика передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга.
В частности, с 1 января 2011 года органы местного самоуправления Колпинского, Кронштадтского, Курортного, Петроградского, Петродворцового, Пушкинского районов Санкт-Петербурга стали исполнять отдельное государственное полномочие Санкт-Петербурга по уборке и санитарной очистке территорий в соответствии с утверждаемыми администрациями районов Санкт-Петербурга адресными программами, за исключением территорий, обеспечение уборки и санитарной очистки которых осуществляется гражданами и юридическими лицами, либо отнесено к полномочиям иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Увеличение количества вопросов местного значения, которые решают органы местного самоуправления города, свидетельствует об укреплении и усилении местной власти Санкт-Петербурга как основы поддержания благополучия каждого горожанина и развития гражданского общества.
Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти
За время существования местного самоуправления в Санкт-Петербурге была сформирована эффективная система взаимодействия представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На общегородском уровне организацию взаимодействия и координации политики в сфере местного самоуправления в рамках исполнительной власти Санкт-Петербурга осуществляет Комитет по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга. В структуре законодательной ветви власти подобную роль выполняет Постоянная комиссия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству.
В каждом административном районе Санкт-Петербурга действуют коллегии администраций районов Санкт-Петербурга. Коллегии является постоянно действующим совещательным органом, созданным для коллективного рассмотрения и выработки решений по важным вопросам социального и экономического развития района. В состав каждой из коллегий входят руководители органов местного самоуправления всех муниципальных образований, расположенных в границах соответствующего района Санкт-Петербурга.
Сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления происходит также в ходе участия руководителей органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в деятельности совместных с органами государственной власти рабочих групп, комиссий и т.д.
Председатель Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга является постоянным участником заседаний Правительства Санкт-Петербурга, руководители органов местного самоуправления входят в состав совещательных, консультативных, координационных органов в рамках структур государственной власти (Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Межведомственная комиссия по отбору муниципальных образований для представления субсидий из бюджета Санкт-Петербурга, Рабочая группа по вопросам формирования местных бюджетов при составлении бюджета Санкт-Петербурга, Рабочая группа по передаче отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям Санкт-Петербурга, Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада РФ, Рабочая группа Совета при полномочном представителе Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, Общественный совет по развитию предпринимательства при Губернаторе Санкт-Петербурга, Городской штаб благоустройства и др.).
В целях совершенствования организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, а также повышения эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга 31 мая 2010 был учрежден Совет при Губернаторе Санкт-Петербурга по развитию местного самоуправления. В Совет вошли главы внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, руководители отраслевых комитетов Правительства Санкт-Петербурга, эксперты по вопросам местного самоуправления.
Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер;
В систему муниципальных правовых актов входят:
1. Устав муниципального образования;
2. Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
1. Уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Проблемы подготовки и принятия устава муниципального образования:
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;