В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти, но могут наделяться законом определенными государственными полномочиями (статьи 12, 132 Конституции РФ)[2].
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории – на территории муниципального образования.
Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление [11, стр. 100]. Термин «муниципальное образование» впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении, иные законодательные и подзаконные акты.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:
- городское поселение;
- сельское поселение;
- муниципальный район;
- городской округ;
- внутригородская территория города федерального значения [5].
Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.
Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [4, стр. 38].
По мнению Н.Л.Пешина, с определенной степенью приближения такую систему организации местного самоуправления можно назвать "двухуровневой", поскольку территория и население каждого городского или сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района. Однако согласиться с тем, что Закон № 131-ФЗ вводит "верхний" и "нижний" уровни местного самоуправления, невозможно, поскольку согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, и эта самостоятельность, естественно, распространяется не только на уровни государственной власти, но и на уровни местного самоуправления. В принципе, можно утверждать, что Федеральный закон № 131-ФЗ и не делал попытки установления "верхнего" и "нижнего" уровней, а, по сути, ввел "первый" и "второй" уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида [22, стр. 106].
Особенностью рассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что они относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественных целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.