Введение
Одной из весьма важных исследовательских проблем современности, несомненно, является проблема российского парламентаризма. В значительной степени это объясняется тем, что до сих пор остается дискуссионным вопрос о наиболее приемлемой для России формы государственно-политического устройства. В этой связи в центре внимания научной общественности продолжает оставаться вопрос: какова наиболее эффективная модель отношений общества и государства, которая позволит, с одной стороны, обеспечить стабильность функционирования политической системы, а с другой - гарантии независимости, прав и свобод личности.
Актуальность темы исследования вытекает из потребностей государственно правового развития России на современном этапе. Огромный интерес представляет изучение процесса формирования и функционирования Государственной Думы и Государственного Совета в России в начале XX в. В 1905-1906 гг. когда Дума стала первым в истории России общегосударственным представительным учреждением, а Госсовет был преобразован в верхнюю палату российского парламента. К этому времени многие государства уже имели достаточно длительный опыт конституционного развития и функционирования органов народного представительства. Но и для России идеи привлечения представителей общества к управлению и разграничения законосовещательных и исполнительных функций не были новыми. Идея участия представителей общества в местном управлении была реализована в земских собраниях XIX в. С начала XIX в. функционировал Государственный Совет, обладавший законосовещательными полномочиями. В 1905 г., при создании Думы и реформе Госсовета, в условиях революционного кризиса, правительство обратилось к отечественному и зарубежному опыту формирования и функционирования представительных учреждений. И впоследствии, правительство, Государственной Думы и Госсовет, свои решения часто обосновывали ссылками на исторический опыт России и зарубежных государств.
Российское общество на протяжении XIX в. искало ответ на вопрос о том, каким должно быть государственное устройство, какое участие в управлении должны принимать народные представители. Практически сразу наметились два подхода к решению этих вопросов: революционный и эволюционный. В начале столетия первый тип модернизации был представлен конституционными проектами декабристов, которые взяли за основу западноевропейские традиции политической жизни, предлагали воспользоваться европейским парламентским опытом. Другой тип - эволюционный - наиболее полно был представлен в проектах русских либералов-конституционалистов периода великих реформ 60-х - 70-х. годов XIX в. Они выступали за постепенное преобразование общества путем реформ, последовательно осуществляемых государством. Сторонники модернизации, своим активным участием в реформировании общества внесли весомый вклад в усовершенствование государственного управления на разных уровнях и решение наиболее значимых для страны вопросов: земельного, военного, финансового и других.
В начале XX в. эти два возможных пути модернизации государственного устройства - революционный и эволюционный - нашли своеобразный синтез в российском парламентаризме.
Как известно, в 1905-1906 гг. Российская империя перешла к конституционному строю. Был создан двухпалатный парламент с законодательными, финансовыми и некоторыми контрольными полномочиями. Его верхней палатой являлся реформированный Государственный совет.
Исследование одного из высших органов власти представляет значительный интерес для понимания политической системы последнего десятилетия Российской империи и возможностей ее эволюции. В частности, исследование верхней палаты весьма важно для выявления соотношения бюрократических и общественных элементов в политической системе, реального места в ней законодательных палат, возможности воздействия различных общественных слоёв на политику.
Изучение этих проблем необходимо для понимания особенностей модернизации России, что представляется весьма актуальным по научным и политическим соображениям.
Путь к созданию представительного органа был весьма непростым. Идеи ограничения самодержавия, перехода страны на конституционные рельсы пробивали себе дорогу с большим трудом, завоевывая, однако, сторонников и в правительственном лагере. Вместе с тем, следствием негативного отношения к идее народного представительства со стороны верховной власти, а точнее самого Николая II и значительной части его окружения, стало то положение (в том числе правовое), которое заняла Государственная дума. Усилиями исполнительной власти, создававшей правовую основу ее деятельности, нижняя палата заведомо превращалась в неравноправного участника законодательной деятельности. Как покажет дальнейшее развитие событий, это станет миной замедленного действия, заложенной не только в систему взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, но и в основание всей государственной конструкции. Справедливости ради заметим, что свою лепту в углубление этого конфликта внесли и депутаты нижней палаты.
В исследуемый период была реальная возможность модернизации страны бескровным, реформистским путем. Однако вариант эволюционного движения для России на том этапе оказался нереализованным. Широкомасштабные социально-экономические потрясения начала века обернулись революционными взрывами, крушением монархии, на смену которой пришла новая государственность, конечной целью которой было построение «идеального общества». Лидеры ставшей правящей партии большевиков отрицали возможность использования парламентской демократии в созидании новой государственной конструкции.
Современная деятельность законодательного представительного органа - Государственной думы - трудности и проблемы, встречающиеся на пути ее становления и законотворческой деятельности, неизбежно предполагают обращение к историческому опыту функционирования нижней палаты парламента начала XX в. Вряд ли правомочны прямые аналогии между Думами царской России и России современной, хотя, можно вспомнить, что еще в 90-е гг. раздавались голоса о том, что Государственную Думу образца 1993 г. надо считать не первой, а пятой по счету, так как она является продолжением четырех Дум царской России. Такой подход весьма уязвим: слишком большие различия между Россией начала и конца столетия: разный строй, разное законодательство, иные политические ориентиры и идеологические взгляды иные партии участвуют в борьбе за голоса избирателей и образуют фракции в Государственной думе. Однако, не следует впадать и в другую крайность: сравнивая проблемы реформирования государственности этих двух эпох, не следует напрочь отметать то положительное в государственном строительстве начала XX в., что с таким трудом было создано и прошло апробацию в период правления Николая II. В этой связи проблема зарождения, адаптации и функционирования Государственной думы в системе власти Российской империи имеет не только научный, но и практический интерес и заслуживает основательного и объективного изучения.
К тому же повышенный интерес общества к проблемам изучаемого периода свидетельствует о стремлении людей разобраться в сложных и, порой, драматических поворотах истории России начала XX в., возможности альтернативности общественного развития России и действительности, завершившейся установлением тоталитарного режима. Не менее актуальным остается также поиск ответа на вопрос о том, состоялось ли становление парламентаризма в России до падения самодержавия в 1917 г. Настоящее исследование является попыткой комплексного анализа особенностей становления и функционирования Государственной думы, ее взаимодействия с ранее существовавшими институтами власти и причин неудавшегося опыта российского парламентаризма в начале XX в.
Понятие «думская монархия» в последние годы стало все чаще употребляться в научной литературе при характеристике последнего этапа существования российского самодержавия. Однако до сих пор нет четкого определения этого понятия.
Объектом настоящего исследования является система политической власти Российской империи начала XX в. в условиях ее реформирования и перераспределения властных полномочий.
Предметом - процесс создания и деятельности Государственных дум Российской империи в период (1905-1917 гг.), взаимодействие нижней палаты с существовавшими властными структурами: императором, правительством, Государственным советом.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1905-1917 гг. В начале XX века вся система власти Российской империи оказалась в глубоком кризисе. Первые факты осмысления на государственном уровне необходимости допущения выборных от населения к законосовещательной деятельности приходятся на 1904 г., когда министр внутренних дел П.Д. Святополк-Мирский и его сторонники в верхнем эшелоне власти попытались воплотить в жизнь эту идею. Однако только начавшаяся в 1905 г. революция заставила власть пойти на некоторые уступки в этом вопросе. 18 февраля 1905 г. императором был подписан рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина о подготовке приемлемых вариантов введения народного представительства в России.
Представляется, что именно с этого момента, ставшего началом подготовительной работы по созданию Государственной думы, следует вести отсчет периода, когда в существовавшую систему государственной власти был введен еще один важный институт пусть с урезанными, но законодательными полномочиями. Верхняя граница периода исследуемого периода совпадает с событиями Февральской революции, когда деятельность Государственной думы была приостановлена, а затем и вовсе прекращена. Этими событиями можно датировать окончание исследуемого периода.
Целью выпускной квалификационной работы является выяснение процесса формирования, адаптации и деятельности представительной власти в Российской империи, взаимоотношений представительной власти с верховной, исполнительной властью и верхней палатой парламента в период 1906-1917 гг. Многоаспектность исследуемой проблемы предполагает необходимость решения следующих задач:
анализ историографии и источников по анализируемой проблеме;
изучение подготовительного процесса по созданию Государственной думы от Булыгинской до Думы с законодательными полномочиями;
выяснение причин и направленности реформирования Государственного совета в 1906 г.;
раскрытие роли исполнительной власти в подготовке законодательной базы для народного представительства;
определение характера и особенностей взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти на всем протяжении периода;
изучение механизма взаимодействия Государственного совета и Государственной думы как двух палат российского парламента на всем этапе существования двухпалатного российского парламента;
выяснение характера отношений между верховной властью (императором) и народным представительством;
исследование особенностей функционирования ветвей власти в годы первой мировой войны, причин зарождения системного кризиса российской государственности:
определение роли Государственной думы в низвержении самодержавия в 1917 г.
Основными методами исследования явились: сравнительно-исторический, проблемно-хронологический и системно-структурный, междисциплинарный подход к анализу конкретно-исторической проблемы.
По структуре выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Глава 1. Государственный Совет в системе высших органов власти и управления Российской Империи в XIX- начале XX века
Государственный Совет в системе высших органов власти XIX века: учреждение, структура, функции
Государственный совет в 1906-1917 годах - высшее наряду с Государственной думой, законодательное (верхняя палата первого российского парламента), а до этого с 1810 по 1906 годы - высшее законосовещательное учреждение Российской империи.
Преобразован 1(13) января 1810 года из Непременного совета (существовал с 1801 года) в соответствии с «Планом государственных преобразований» М.М. Сперанского для централизации законодательной практики и унификации юридических норм.
Законодательной инициативой Государственный совет не обладал - внесение законопроектов в Государственный совет определялось волей царя. Обсуждённые в департаментах Государственного совета законопроекты выносились на его общее собрание и, после утверждения императором, получали силу закона.
С 1824 года прекратилась практика утверждения мнения большинства: император мог утвердить и мнение меньшинства или отвергнуть оба мнения, приняв собственное решение (закреплено в 1842 года в «Учреждении Государственного совета»). В 1880-е годы часть функций Государственного совета перешла в Комитет министров.
В ведении Государственного совета находились все вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений и принятия новых, общие распоряжения к исполнению существующих законов. Государственный совет рассматривал ежегодные отчёты министерств (до 1827 года), сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 года государственную роспись доходов и расходов), годовые отчёты Госбанка (с 1894 года). Государственный совет также рассматривал сметы и штаты государственных учреждений, отдельные вопросы, требовавшие утверждения верховной власти.
Первоначально в состав Государственного совета входили 35 человек, к 1890 году - 60, назначаемых (как и председатель Государственного совета) императором из числа высших сановников. К 1905 году Государственный совет насчитывал 90 человек. Министры являлись членами Государственного совета по должности. В случае присутствия царя председательство переходило к нему. Фактически членство в Государственном совете было пожизненным. Члены Государственного совета делились на присутствовавших только на общем собрании и присутствовавших в департаментах. В 1812-1865 годах председатель Государственного совета являлся одновременно председателем Комитета министров.
Государственный совет состоял из 4 департаментов: Департамента законов, рассматривавшего законопроекты общегосударственного значения; Департамента гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства; Департамента государственной экономии, занимавшегося вопросами, касающихся финансов, промышленности, торговли, наук и пр.; Военного департамента, существовавшего до 1854 года.
В феврале - апреле 1817 года существовал Временный департамент для рассмотрения ряда проектов, положений и уставов; в 1832-1862 годах - Департамент Царства Польского (в 1866-1871 годах - Комитет по делам Царства Польского), с января 1901 года действовал Департамент промышленности, наук и торговли.
Перед рассмотрением в Государственном совете все дела поступали в Государственную канцелярию, во главе которой стоял государственный секретарь, имевший ранг министра. Задача Государственной канцелярии - делопроизводство и подготовительные работы к заседаниям Государственного совета. В ведении Государственной канцелярии также находились Государственный архив и Государственная типография.
После обсуждения дел в соответствующих департаментах канцелярии наиболее важные из них передавались в Общее собрание Государственного совета (некоторые дела поступали сразу в Общее собрание). Заседания департаментов и общих собраний Государственного совета были не публичны, на них не допускались также и представители печати.
Кроме того, в составе Государственного совета были: Комиссия составления законов (в 1826 году преобразована во Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии); Кодификационный отдел (1882-1893 годы); Комиссия прошений (1810-1835 годы); Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения депутатов Сената (1884-1917 годы); Особое присутствие о военной повинности (1874-1881 годы); Главный комитет об устройстве сельского состояния (1861-1882 годы) и др.
В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).
После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент - рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент - по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905-1917 годы).
Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.
Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.
Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний - по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ - 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви - 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской АН и университетов - 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.
Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.
После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).
декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.
Государственный Совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась, то ослабевала. Однако юридически Государственный Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.
В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».
Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.
Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.
Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как «средства, задуманного против Думы». Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.
В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей - не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.
Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - и в этом ее основная идея - не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы». Именно это имел в виду С.Ю. Витте. «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее».
Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.