6 октября 2006 г. завершился третий год реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» За это время органами государственной власти, органами местного самоуправления с привлечением всех заинтересованных сил - общественности, граждан - проделан большой объем работы. Тем не менее, в ряде случаев реально заниматься осуществлением Закона, думать о важнейших вопросах организации местной власти, разделении полномочий, об инвентаризации имущества начали только в этом году.
До проведения реформы в России было 11733 муниципальных образования, сейчас общее количество муниципальных образований составляет 24210, в том числе более 12000 вновь образованных. Во всех субъектах Федерации, за исключением городов федерального значения, организована новая система территориальной организации местного самоуправления. Ее основным звеном являются поселения, большинство из которых, около 20000, сельские. Сформированы органы местного самоуправления, приведена в соответствие с требованиями Закона нормативная база субъектов РФ, государственную регистрацию, по данным Минюста России, прошли уставы 99,8% муниципальных образований. В результате муниципальных выборов были избраны более 15000 глав муниципальных образований, около 9000 глав избраны из числа депутатов. Около 10000 местных администраций возглавляют избранные по конкурсу и назначенные по контракту главы администраций, в остальных случаях администрацией руководит глава муниципального образования. Избрано 252000 депутатов. На 1 января 2005 года в муниципальных образованиях было 301000 работников, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. В настоящее время после выборов количество муниципальных служащих составляет 328000, т.е. произошло небольшое увеличение. Расходы на муниципальное управление выросли на 3,8% и составляют около 9% расходной части местных бюджетов [18.с. 8 - 9].
Можно констатировать, что сегодня, несмотря на установление переходного периода, который заканчивается 2009 годом, 72% муниципальных образований, а это 17500, перешли с 1 января 2006 года к реализации закона № 131-ФЗ в полном объеме. С 1 января 2007 года добавилось еще десять субъектов Федерации. Однако пока рано утверждать, что местное самоуправление обрело стабильность и устойчивость, так необходимые для эффективной работы и осуществления поставленных задач. Речь идет, прежде всего, о формировании экономических основ местного самоуправления; о создании эффективной муниципальной службы, о формировании достаточно профессионально подготовленного кадрового потенциала, о развитии межмуниципального сотрудничества. По данным Минфина РФ, Общий объем доходов местных бюджетов в 2006 году составляет 1 трлн. 303 млрд. рублей, что выше уровня 2005 года на 150 млрд., хотя объем полномочий уменьшился более чем на 200 млрд. рублей. Только в 18% муниципальных образований бюджет формально утвержден с дефицитом. На самом деле скрытый дефицит, по оценкам Счетной палаты, имеется почти во всех образованиях и составляет более 300 млрд. руб.
Министерство финансов РФ ведет мониторинг хода исполнения бюджетов муниципальных образований. Рассмотрим данные о достаточности ресурсов для выполнения бюджетных обязательств, которые приняты муниципальными образованиями, о ходе исполнения бюджетов и проектах местных бюджетов на 2007 год.
Можно отметить, что доля местных бюджетов в общем объеме консолидированного бюджета 2006г. составляет порядка 33,8%, это чуть выше, чем в 2005 году. Общий объем бюджетов местного уровня составляет 1 трлн. 303 млрд. рублей. Эта цифра определена с учетом делегированных полномочий. Часть бюджетов - в 36% вновь созданных муниципальных образований исполняются по сметному принципу, т.е. субъект РФ определяет вместе с вновь созданным муниципальным образованием объемы доходов и расходов. Если посмотреть динамику доходов в 2005-2006 годах, то в 2006 году общий объем доходов составил 879,5 млрд. рублей, то есть возрос по сравнению с уровнем 2005 года на 6,9%.
При этом расходы увеличивались более высокими темпами и составили 936,9 млрд. руб., т.е. возросли на 12,5%. Т.о., создается разница между доходами и расходами, которая составляет 57,4 млрд. руб. По сути дела, это тот дефицит, который запланирован на 2006 год в бюджетах муниципальных образований. Можно сказать, что в основном большинство бюджетов муниципальных образований сбалансировано, лишь порядка 15% бюджетов имеют дефицит, тем не менее этот дефицит по плану - 57,4 млрд. руб.
Налоговые доходы составляют порядка 30%, межбюджетные трансферты из субъектов РФ - 26%; делегированные полномочия - 33%. Из этих делегированных полномочий большая часть, почти 94%, - это те полномочия, которые делегировали субъекты Федерации, а не Российская Федерация. Поэтому 33% на делегированные полномочия в структуре доходов - это действительно много, но это решение субъектов Федерации.
Много или мало у муниципальных образований собственных налоговых доходов и в какой степени они зависят от межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ?
Уровень межбюджетных трансфертов из бюджета вышестоящего уровня в России 59%, в то время как во Франции - 36%, в Финляндии - 30, а в Италии и в Великобритании - 79 и 72%. То есть все зависит от соответствующих решений, от федеративного устройства государства. Поэтому можно считать, что сложившаяся система достаточно оптимальна. Структура налоговых доходов говорит о следующем: основной объем налоговых доходов составляет налог на доходы физических лиц -66,2%, второе место занимает земельный налог и налог на имущество (это местные доходы) - 13%, дальше налог на совокупный доход [10.с. 6 - 7].
Субъекты РФ передали в бюджеты муниципальных образований дополнительно своих налоговых доходов 25,4% от всех налоговых доходов местных бюджетов. Основная часть межбюджетных трансфертов - дотации на выравнивание, т.е. нецелевые дотации, которые могут направляться на цели, определяемые муниципальными образованиями.
Вторая составляющая - субсидии, направляющиеся на реализацию полномочий муниципальных образований. Основная часть бюджетов муниципальных; образований высокодотационна. 63% всех муниципальных образований имеют дотационность от 50 до 100%; и всего 9% муниципальных образований – от 0 до 10%. Связано это с тем, что различий в уровне экономического развития между муниципалитетами, так же как и между субъектами Российской Федерации, очень сильны, и в муниципальных бюджетах это проявляется еще больше.
Наибольший объем расходов местных бюджетов - на образование 38,7%, причем (эта сфера финансируется) в основном за счет местных бюджетов: 526 млрд., или 68% всех расходов бюджетов субъектов РФ - это расходы на образование. Стоит отметить серьезные расходы на управление - 9,6%, которые выросли по сравнению с 2005 годом на 3,8% в связи с созданием дополнительных управленческих структур. За счет каких источников покрываются расходы бюджетов муниципальных образований?
В первую очередь налоговые и неналоговые доходы - 39,5%. Межбюджетные трансферты из региональных бюджетов - 25%. Затем идет фонд компенсаций, делегированные полномочия. И 4,2% - это запланированный дефицит. О кредиторской задолженности муниципальных образований много говорилось при подготовке проекта федерального бюджета-2007 ко второму чтению. Стоит заметить, что кредиторская задолженность муниципальных образований с начала 2006 года снижается, на 1 сентября она составила 58,3 млрд. рублей, т.е. за восемь месяцев снизилась на 4,7 млрд, рублей, или на 7%.
3. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ