Охрана общественного порядка, борьба с правонарушениями, поддержание внутренней безопасности населения являются одной из важных задач государства. И эта задача решалась, решается и будет решаться, в том числе, посредствам деятельности сотрудников органов внутренних дел, которые наиболее тесным образов контактируют с населением на вверенной им территории, службы участковых уполномоченных полиции.
История становления и развития службы участковых уполномоченных в России насчитывает не одно столетие. А изменения организационно-правовых основ этой службы всегда были связаны с реформами системы полицейских органов и государственного аппарата в России.
В научной историко-правовой литературе существуют разные точки зрения относительно того, какой период является точкой отсчета для развития рассматриваемой службы. И это потому, что функции, возлагаемые на современного участкового уполномоченного полиции, в дореволюционной России выполнялись различными должностными лицами.
В XV – начале XVI вв. появляются новые органы – приказы. Это были бюрократически централизованные органы, ведавшие отдельными отраслями государственного управления.
В числе центральных органов управления создается Разбойный приказ, который должен был организовать борьбу с преступностью в масштабах всей страны. Исполнительными органами Разбойного приказа на местах были губные избы (губа – административно-территориальная единица русского государства). Руководство губными избами осуществляли губные старосты, обладавшие властными полномочиями, наделенные (наряду с прочими) и полицейскими обязанностями и послужившие прообразом будущего участкового полиции, а в последующем – милиции и вновь полиции.
С эпохой правления Петра I связано проведение целого ряда реформ, в том числе и по учреждению регулярных полицейских органов, наделенных специальными функциями. Несомненно, полицейские функции в Русском государстве осуществлялись и ранее. Однако до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись, наряду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными) центральными и местными органами власти (приказами, военными).
Регулярная полиция впервые была создана в Санкт - Петербурге (1718 г.), она стала для Петра I одним из главнейших инструментов реформ по уничтожению старых порядков и становлению новой формы правления. В дальнейшем полиция учреждается в Москве (1721 г.) и ряде других городов (1733 г.). В провинции специальные полицейские органы выделялись не сразу, а полицейские функции по-прежнему исполнялись органами местного управления.
В 1775 году Екатериной II была проведена губернская реформа, значительно усилившая местный аппарат управления. В ходе реформы создается и специальный полицейский аппарат в уездах (нижний земский суд), находившийся всецело в руках дворянства, поскольку должностные лица уездной полиции – капитан, исправники и земские заседатели – избирались уездными дворянскими собраниями из местных дворян.
В последующем в 1782 году Екатериной II была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния, или полицейский, по которому в городах были введены должности частного пристава и квартального надзирателя. В соответствии с Уставом благочиния город делился на административно-полицейские части во главе с частным приставом. В одну такую часть входило от 200 до 700 дворов. Части же делились на кварталы, состоящие из 50-100 дворов. Во главе квартала был квартальный надзиратель, выполнявший многие из тех обязанностей, которые сегодня осуществляет участковый уполномоченный полиции.
В свой Наказ под названием «Зерцало управе благочиния» (1782 г.) Екатерина II включила следующие положения:
«- Управа благочиния сохраняет между всеми в городе живущими, хотя различных вер доброе гражданское согласие, мир и тишину.
– Качества частного пристава: частного пристава должность требует в его особе безпорочности поведения, здравого разсудка в деле, доброй воли к службе общей, точности во исполнении, безкорыстия во взыскании.
– Частный пристав имеет смотрение, чтоб в его части ничто не принималось противное службе императорского величества и общему добру.
– Частный пристав: старается во всем сохранить установленный порядок и стройность так, дабы лихие, недоброхотные к установленному порядку исправились, а добропорядочным гражданам доставить мир и безопасное житие; имеет попечение о призрении убогих его части и оных покровительствует и защищает от обид, притеснений и насилия, и доставляет неимущим честное пропитание, отдаляя их от разпутной и праздной жизни, старается устроить их к месту или к пропитанию или прокормлению работою, промыслом, рукоделием или ремеслом: чего же сам учинить не в силе, о том предложит управе благочиния.
– Качества квартального надзирателя. Квартального надзирателя должность требует безпорочности в поведении, доброхотства к людям, прилежания к должности и безкорыстия.
– Квартальный надзиратель в его квартале мирит и разнимает малые ссоры и споры, имеет попечение, чтоб молодые и младшие почитали старых и старших, и о повиновении слуг и служанок хозяевам и хозяйкам во всяком добре».
Кроме того, первая часть Наказа управе благочиния включала правила добронравия. В основу их были положены общечеловеческие нравственные принципы, базирующиеся на библейских заповедях, которые должны были соблюдать чины полиции: не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь; не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро коли можешь; буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром здравии, да удовлетворит по возможности; в добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимущему, напои жаждущего; сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему; блажен кто скотину милует, буде скотина и злодея твоего споткнется – подыми ее; с пути сошедшему указывай путь.
Частный пристав на должность назначался губернским правлением. В подчинении у него были два полицейских сержанта, а в крупных и столичных городах полицейская команда. Квартальный надзиратель назначался Управой благочиния. Он нес ответственность перед частным приставом. В свою же очередь квартальному надзирателю подчинялись квартальные поручики, будочники – из числа местных жителей.
В Уставе благочиния определялось соответствие полицейских должностей определенному классу по Табелю о рангах. Полицмейстер в столицах губерний был чиновником 6-го, частный пристав – 9-го, квартальный надзиратель – 10-го класса, что приравнивалось соответственно к воинскому званию полковника, штабс-капитана, поручика. Полицейские должности в городах губернского подчинения были классом ниже, чем столице губернии. В Уставе благочиния рекомендовалось «старших и по аттестатам исправнейших» полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым создавались условия продвижения по службе, основанием чего являлась выслуга лет и положительная аттестация со стороны руководства. В Перечень качеств, которыми должен обладать аттестуемый, входили требования морального характера: «бескорыстие при наложении взысканий», «доброхотство к людям». Об образовательном цензе не упоминалось. Очевидно считалось, что долгая и беспорочная служба в одной должности дает достаточные основания для назначения на другую, более высокую.
Павел I отрицательно относился к реформаторству Екатерины II, в связи с чем на период его правления Управы благочиния были упразднены, но вскоре после восшествия на престол Александра I вновь учреждены, одним из первых его указов.
Масштабной реформой 1802 года стала министерская реформа, в рамках которой создается, помимо прочих, и Министерство внутренних дел. Таким образом, государственные коллегии сменили министерства, организованные и функционирующие на основе несколько иных принципов (например – персональная ответственность министра за состоянием дел в подведомственном ему министерстве).
По-прежнему, в этот период развития органов внутренних дел существует чин квартального надзирателя, чьи функциональные обязанности практически не изменились.
Определенного рода изменения происходят только после подписания в 1862 году «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губернии». В результате чего были учреждены новые полицейские органы и должности. В столичных (Санкт - Петербург, Москва) и других крупных городах Российской империи организация полицейской службы была похожа, но не полностью тождественной. Несмотря на это везде города были поделены на участки, во главе которых были участковые приставы. В состав каждого участка в Санкт - Петербурге, помимо пристава, входили прикомандированный офицер, письмоводитель и два помощника, а в Москве – канцелярия, помощник пристава. В свою очередь участок делился на 2-3 околотка, в которых на службе состояли по два околоточных надзирателя. Один занимался «наружным порядком», другой «внутренним надзором за народонаселением».
На должность околоточного надзирателя назначались лица, достигшие 25 лет, обладающие здоровым телосложением, имеющие соответствующее образование, право на льготы второго разряда по воинской повинности или же приобретенную на государственной службе опытность.
Обязанности околоточных надзирателей указывались в специальной инструкции, согласно которой околоточный надзиратель должен был твердо усвоить свои обязанности и четко исполнять их. Он обязан был днем и ночью, как можно чаще, обходить вверенный ему околоток для охраны общественной тишины и порядка, принимать предписанные законом меры к прекращению нарушения таковых. Ему предписывалось предупреждать убийства, разбои, грабежи, кражи и др. преступления против личной безопасности обывателей. Околоточный надзиратель был обязан, «не останавливаясь на общем знакомстве с населением околотка, стараться ближайшим образом узнать его жителей, чтобы иметь всегда готовыми те сведения касательно обывателей околотка, которые необходимы для успешного производства розысков», «он не должен был оставлять без внимания ни одного случая, а, напротив, на все обращать внимание, за всеми следить и все события запоминать и использовать все сведения при необходимости». Для достижения надлежащего успеха в охране общественного порядка Инструкция обязывала околоточных надзирателей взаимодействовать друг с другом, ибо «при полной солидарности всегда скорее и легче обнаруживаются преступления и разыскиваются преступники». Околоточным надзирателям подчинялись городовые и дворники.
В 1878 году учреждается должность полицейского урядника, который в своей деятельности непосредственно подчинялся становому приставу. К претендентам на должность полицейского урядника предъявлялись достаточно высокие требования к уровню подготовки и морально-волевым качествам. И это не случайно, так как эти полицейские чины непосредственно осуществляли взаимодействие с местным населением и выполняли большой объем полицейских функций по профилактике, пресечению правонарушений, в том числе, направленных против правительства, против доброй нравственности и прав собственности, проведению дознания по уголовным делам. Для урядников была подготовлена единая инструкция, с содержащимися в ней типовыми ситуациями поведения при исполнении должностных обязанностей. Контроль за качеством знаний инструкции осуществлял становой пристав. С целью повышения общего и профессионального уровня подготовки полицейских урядников, как правило, по инициативе губернской администрации и руководителей уездных полицейских управлений (уездных исправников) создавались школы, обучение в которых осуществлялось в течение срока от нескольких недель до 3-4 месяцев.
Нередко в своей деятельности, при взаимодействии с населением, полицейские урядники сталкивались с серьезными трудностями, выражавшимися в недоверии к власти и полиции со стороны населения. Не всегда предписываемые инструкциями методы убеждения были действенными против малограмотного сельского населения. И тогда на смену им приходили методы принуждения. При исполнении своих должностных обязанностей полицейский урядник и околоточный надзиратель должны были учитывать множество нормативно-правовых актов различного уровня. Вся эта многосторонняя, сложная, тяжелая, ответственная, нравственная и умственная деятельность урядника требовала большого житейского опыта и запаса необходимых знаний. Изначально урядники не справлялись со своими обязанностями. По мнению юриста и общественного деятеля И.Т. Тарасова, исследовавшего рассматриваемую проблему, это было связано с двумя причинами. Во-первых, низкий профессиональный уровень урядников: с самого начала на эту должность трудно было найти подходящих людей в глухой российской провинции, и кадры урядников приходилось пополнять совершенно случайными людьми, часто уволенными из других ведомств, не отвечающими требованиям не только полицейской, но и никакой другой государственной службы. Многие из них были не способны нести тяжелую полицейскую службу, где требовалась верность, скромность, благие намерения в службе Отечеству. Во-вторых, урядники были наделены большими полномочиями, не ограниченными никаким цензом.
Революционные настроения начала XX века сопровождались ростом недовольства полицией. В связи с этим престиж полицейской службы значительно падает и даже столичная полиция испытывает трудности в части недостатка в квалифицированных кадрах. А с началом первой мировой войны и вовсе большинство полицейских школ были закрыты.
Должности околоточных надзирателей, полицейских урядников были упразднены в марте 1917 года наравне с другими полицейскими чинами. Но фактически под новым обличием органов внутренних дел – «народной милицией» работали многие бывшие полицейские. А именно, была провозглашена замена полиции «народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления». Правовые основы организации и деятельности милиции были сформулированы в постановлении «Об учреждении милиции» и во «Временном положении о милиции», принятыми в марте 1917 года. Вместо Департамента Временное правительство учредило в составе Министерства внутренних дел Временное управление по делам милиции и по обеспечению личной имущественной безопасности граждан. В губерниях учреждались должности правительственных инспекторов милиции, которые находились в подчинении губернских комиссаров, сменивших дореволюционных губернаторов. Непосредственное руководство милицией в уездах и городах осуществлялось уездными земскими и городскими управами. Несмотря на события в стране Временное правительство стремилось восстановить полицейские органы в стране и сохранить старые кадры. В этой связи в марте 1917 года правительство подписало распоряжение, по которому губернские комиссары имели право самостоятельно решать вопрос о приеме на службу в милицию наиболее достойных из бывших чинов полиции и корпуса жандармов [63, 25-26]. В своей деятельности они продолжали руководствоваться инструкциями и некоторыми нормативно-правовыми актами, которые не шли в разрез с политикой и идеологией государства на тот момент времени.
В дальнейшем, к концу 1917 года были ликвидированы последние элементы, некогда существовавшей, полицейской системы Российской империи.
Несмотря на критические замечания к деятельности околоточных надзирателей и полицейских урядников, их роль в охране правопорядка в дореволюционной России весьма велика.
Вопросы охраны общественного порядка и правопорядка являются наиболее важными для любого государства. Исключением не стало и молодое Советское государство, издавшее в один из первых дней своего существования – 10 ноября 1917 года (по новому стилю) – Декрет о создании милиции. В первые годы существования советской милиции не существовало должности, которая по своим функциональным обязанностям была бы аналогом участкового уполномоченного. Такая должность была учреждена несколько позже, когда пришло осмысление в необходимости существования такой категории сотрудников милиции, которые работали бы на определенной территории, хорошо знали местное население и активно проводили мероприятия по профилактике правонарушений на вверенной им территории.
Первым прототипом участкового уполномоченного полиции становится волостной милиционер, который осуществляет деятельность на основе Инструкции волостному милиционеру, принятой НКВД РСФСР в феврале 1920 года. В Инструкции говорилось, что волостной милиционер должен проживать в подконтрольном ему районе, и поддерживать порядок. Хотя некоторые авторы считают, что еще ранее аналогом участкового уполномоченного становится старший милиционер, должность которого учреждается с принятием 12 октября 1918 года НКВД и НКЮ РСФСР инструкции «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции». А уже 12 декабря 1918 года издается инструкция НКВД РСФСР «Об обязанностях старших милиционеров». Старшему милиционеру вменялось в обязанность пресекать административные правонарушения, «хорошо знать свой район: все трактиры, чайные лавки, фабрики, заводы и пр. предприятия, а также все притоны и места, населенные темными элементами». В непосредственном подчинении старших милиционеров находились младшие милиционеры.
Народным комиссариатом внутренних дел РСФСР 17 ноября 1923 г. была утверждена Инструкция участковому надзирателю. Этот нормативный правовой документ положил начало формированию института участковых в российской полиции. Поэтому дата 17 ноября в соответствии с приказом МВД России от 6 сентября 2002 г. № 868 «Об объявлении дня участковых уполномоченных милиции» считается датой начала формирования в органах внутренних дел института участковых уполномоченных полиции и Днем участковых уполномоченных полиции.
20 ноября 1923 г. приказом Центрального Административного управления (ЦАУ) была утверждена Инструкция участковому надзирателю (в городе), согласно которой эти должности вводились повсеместно. Инструкция закрепляла организацию низового милицейского аппарата в городе. Участковым надзирателям вверялся определенный участок. Это повышало их ответственность за порученное дело и должно было способствовать более эффективной деятельности по охране общественного порядка. В Инструкции (в 107 статьях) нашли четкую и подробную правовую регламентацию обязанности и полномочия участкового надзирателя, требования, предъявляемые к нему. Он подчинялся непосредственно начальнику отделения и его помощнику; если территория не была разбита на отделения – начальнику милиции города или поселка. В Инструкции нашли отражение основные направления деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Участковый надзиратель мог производить дознание по распоряжению начальника отделения, а в особых случаях, вызываемых необходимостью, и по собственной инициативе. В этот период существовала норма – один милиционер на 5000 населения.
В 1929 году большинство сельских районов было разделено на участки. В этот период появляется термин «участковый милиционер». Нагрузка его была велика: от 7000 до 14000 человек обслуживаемого населения.
Организация советской милиции на тот период времени определялась задачами, стоящими перед государством. Несмотря на усилия по поддержанию правопорядка в стране деятельность администрации и милицейского аппарата подвергалась серьезной критике. В этой связи происходит значительная активизация в деле укрепления организационно-правовых основ деятельности низовых подразделений милиции и 13 февраля 1930 г. Приказом по НКВД № 109 должности участковых надзирателей городов и сельских милиционеров, ведущих работу на участках, получили новое наименование – участковые инспектора милиции.
Последующим этапом в развитии института участкового уполномоченного явилось принятие в мае 1930 г. НКВД РСФСР Положения «Об участковом инспекторе в сельской местности», в котором указывалось, что участковый инспектор является должностным лицом милиции в сельской местности, выполняющим обязанности в области охраны революционного порядка и безопасности в пределах своего участка, границы которого определялись начальником районного административного отделения на основании установленных НКВД норм исчисления милиции и в соответствии с местными территориальными и другими условиями.
В процессе совершенствования института участковых четче определяются критерии оформления выделения участков. Для лучшего обслуживания вводились более мелкие участки. Разбивка территории производилась с учетом количества постов, числа населения и важных объектов обслуживания. Изменился и порядок подчинения – участковые инспектора перешли в ведение отдела наружной службы и административного надзора, и соответственно подчинялись помощнику начальника отделения по административному надзору.
В период становления службы участковых было организовано их обучение. Так, в 1922-1923 гг. участковые надзиратели проходили профессиональную подготовку в школах резерва. В конце 1920-х гг. участковые надзиратели обучались в школах младшего комсостава и на милицейских курсах, где они получали политические и общеюридические знания. Но как отмечает М.Н. Чепрасов, «в 1930 г. лишь 8,4% сельских участковых инспекторов милиции окончили школы младшего начсостава, 12,1% – школы резерва и другие краткосрочные курсы, соответственно без всякой подготовки работали 79,5%».
Можно отметить, что в период становления службы участковых инспекторов этот институт создается по всей стране; создается достаточная нормативно-правовая основа для его организации и деятельности, проводятся мероприятия по повышению профессионального уровня участковых путем обучения, в школах младшего комсостава и на курсах.
В 1939 году участковые инспектора милиции были переименованы в участковые уполномоченные милиции. Изменилась и правовая основа. Принятые нормативно-правовые акты в большей степени отвечали требованиям того времени. Среди основных можно выделить следующие: «Инструкция участковому уполномоченному города», «Инструкция участковому уполномоченному сельской местности», «Директива о формах и методах руководства работой участковых».
В летопись Великой Отечественной войны участковые уполномоченные милиции вписали свою героическую страницу. На них возлагалась борьба с дезертирами, шпионами, паникерами, распространителями всякого рода провокационных слухов и измышлений, очистка городов и оборонно-хозяйственных объектов от преступных элементов. Кроме того, участковые уполномоченные обеспечивали проведение в жизнь приказов и распоряжений военных властей, регламентировавших режим в местностях, находящихся на военном положении. Многие, зачастую наиболее подготовленные сотрудники, были мобилизованы на фронт, а те, кто оказался на территории, захваченной фашистами, продолжали борьбу с врагом в составе партизанских отрядов.
Приказом Народного комиссара внутренних дел СССР от 9 сентября 1943 г. № 590 была объявлена «Временная инструкция участковому уполномоченному сельской местности», что было особенно актуально для службы участковых уполномоченных тыловых районов. Инструкция состояла из десяти разделов: общие положения; основные обязанности; работа по охране общественного порядка; работа по охране социалистической собственности и борьбе с уголовной преступностью; работа по поддержанию паспортного режима; обеспечение разрешительной системы; работа по надзору за автотранспортом, выявление и изъятие безнадзорных и беспризорных детей; организация работы участковых уполномоченных; права и обязанности участковых уполномоченных. В приложении к инструкции указывались особые обязанности участковых уполномоченных в военное время и в местностях, объявленных на военном положении. Выполняя функцию охраны правопорядка, участковые уполномоченные осуществляли следующие действия: поддерживали правопорядок, обеспечивали сохранность государственного и общественного имущества, а также личного имущества и безопасности граждан; охраняли социалистическую собственность и боролись с уголовной преступностью, выявляли и задерживали лиц, уклоняющихся от воинской службы, и нарушителей правил воинского учета; наблюдали за выполнением должностными лицами и отдельными гражданами паспортного режима; оказывали содействие должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей, когда отдельные граждане отказывались подчиняться законным требованиям этих должностных лиц; наблюдали за осуществлением правил разрешительной системы; наблюдали за выполнением обязательных постановлений исполкомов СНДТ, принимая к нарушителям меры административного воздействия; при чрезвычайных ситуациях принимали меры к спасению людей, скота и имущества; оказывали помощь лицам, пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, а также находящимся в бедственном состоянии; наблюдали за содержанием в чистоте и порядке колодцев, водоемов и других объектов общего пользования; докладывали начальнику РОНКВД о начавшихся эпидемиях, обеспечивали реализацию карантинных мероприятий; оказывали помощь госавтоинспекторам по надзору за движением транспорта и принимали меры к водителям, нарушившим правила движения, составляли акты о нарушении и оказывали помощь пострадавшим. Таким образом, компетенция участковых уполномоченных по охране правопорядка на вверенном им участке была максимально широка.
В период восстановления народного хозяйства после Великой Отечественной войны перед ОВД стояли задачи по укреплению общественного порядка, усилению борьбы с хищениями и бесхозяйственностью и пр. В соответствии с этими задачами проводились мероприятия по дальнейшему совершенствованию деятельности участковых инспекторов.
В «Инструкции по службе уполномоченного милиции» от 26 июля 1952 г. были конкретизированы задачи и функции данной категории сотрудников, определен порядок работы и взаимодействия с другими государственными органами и учреждениями.
В период 1974-1983 гг. участковых инспекторов милиции (УИМ) «переподчинили» аппаратам уголовного розыска, и они стали основными субъектами профилактической службы. Предполагалось, что это укрепит организационное единство процессов профилактики и раскрытия преступлений. Через 9 лет было признано, что такая реформа не дала соответствующих положительных результатов. В этой связи в 1983 году служба профилактики была упразднена, а участковые инспектора милиции были выведены из состава уголовного розыска и на уровне ГОРОВД они, по существу, стали самостоятельной службой.
Однако уже в 1986 г. УИМ вводят в состав службы охраны общественного порядка, а в 1989 г. их переводят во вновь образованную службу профилактики, что объективно обосновано, тем более это подтверждается самим характером возложенных на участковых инспекторов обязанностей. В их числе важное место занимает непосредственная охрана общественного порядка на обслуживаемой территории.
С принятием в 1993 году Указа Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» участковые инспектора милиции введены в ее состав.
В 1993 г. УИМ стали структурной частью милиции общественной безопасности. В 2002 году участковый инспектор милиции стал называться участковым уполномоченным милиции общественной безопасности.
Таким образом, изучение становления и развития службы участковых уполномоченных полиции показывает, что их функции и обязанности не оставались неизменными, а в ходе развития системы ОВД уточнялись и конкретизировались. В определенной степени это можно объяснить попытками приведения в соответствие с поставленными перед ОВД задачами и многочисленными функциональными обязанностями участковых.