Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер (т. е. принадлежат исключительно ему), в других соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями этих других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов.
По специфике предметов компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на несколько основных групп.
А). Президент и Федеральное Собрание.
Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей.
В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной думы, в то время, как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этого срока.
Президент имеет право законодательной инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть отклонен или входит в силу. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, но обращение с этими посланиями не означает, что он нуждается в утверждении своих идей.
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении референдума не вправе.
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случаях:
а). трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.11 Конституции РФ);
б). при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст. 117);
в). при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4 ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее, чем через четыре месяца после роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
а). в течение года после ее избрания;
б). с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
в). в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;
г). в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное.
Но при всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительской власти.
Б). Президент и Правительство.
Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним условием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства. В результате складывается ситуация, когда в состав Правительства входят представители партийных фракций Думы, находящиеся в оппозиции. Однако Президент вправе действовать самостоятельно и единолично принимать решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что подтверждает его руководящее положение в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан представить Президенту на утверждение предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений.
Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального Банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального Банка, а затем снова внести эту кандидатуру в Думу. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента
В). Президент и субъекты РФ.
Полномочия Президента РФ как главы федерального государства вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяет Президенту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-то причинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправе вмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов, а также — самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительным процедурам.
Однако в Конституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президента на субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 он вместе с Правительством РФ обеспечивает «в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Такая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.
Важное значение имеет также право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина. В таких случаях резидент передает дело в суд.
Г). Президент и судебная власть.
В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов РФ. Президент также назначает судей других федеральных судов. Никто не вправе требовать от Президента выдвижения той или иной кандидатуры — это было бы нарушением принципа разделения властей.
С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с Федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначать исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ.
Д). Военные полномочия Президента.
В военной области полномочия Президента достаточно широки: он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военное строительство, подготовку страны к обороне, организацию противодействия угрозам военной безопасности государства, использование Вооруженных Сил и других войск РФ для защиты жизненно важных интересов РФ. Документ «Основы (Концепция) военного строительства» принят Указом Президента РФ от 31 июля 1998г. С этим документом тесно связана Концепция национальной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997г.
Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороны практически работает под непосредственным руководством Президента. Президент вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии. Наряду с Вооруженными Силами в структуру воинских формирований Российской Федерации входят: пограничные войска, внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, железнодорожные войска, войска правительственной связи Федерального агентства правительственной связи и информации, войска гражданской обороны. Военная служба предусмотрена также в таком самостоятельном ведомстве, подчиненному президенты РФ, как Федеральная служба охраны.
Организация воинских формирований в Российской Федерации строиться на четком принципе, согласно которому эти формирования могут быть только общефедеральными и подчиненными Президенту РФ, ни один субъект РФ не вправе создавать собственные воинские формирования.
В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе. Указ о введении военного положения требует утверждения Советом Федерации.
Военные полномочия Президента РФ конкретизированы в некоторых федеральных законах. Так, Федеральным законом «О порядке предоставления российской Федерации военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995г. установлено, что решение о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимает Президент РФ. Он же определяет район действий, задачи, подчиненность, срок пребывания, порядок замены этих военнослужащих и принимает решение об их отзыве. Если же речь идет о направлении за пределы РФ воинских формирований Вооруженных Сил, то решение об этом принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации. Решение об отзыве указанных формирований принимается Президентом РФ самостоятельно, но об этом он обязан информировать Совет Федерации и Государственную Думу. На Президента РФ возлагается определенная обязанность по организации подготовки и обеспечению военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности, он определяет порядок формирования, состав и численность воинского контингента.
В Федеральном законе «об обороне» от 31 мая 1996г. закреплен ряд других военных полномочий Президента РФ: определение основных направлений военной политики РФ, осуществление руководства Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, введение в действие нормативных правовых актов военного времени и прекращение их действия, принятие в соответствии с законами решения о привлечении Вооруженных Сил и других войск к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению, утверждения концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил, утверждение программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, утверждение программ ядерных испытаний, утверждение структуры и состава Вооруженных Сил и других войск, ведение переговоров и подписание международных договоров в области обороны, издание указов о призыве на военную службу и др. Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 26 февраля 1997г. на Президента РФ возложена обязанность объединения общей или частичной мобилизации в случае агрессии или угрозы агрессии с незамедлительным сообщениям палатам Федерального Собрания. Военные полномочия Президента РФ весьма широки, но они не исчерпывают всех полномочий органов государственной власти в области обороны. Так, например, совет Федерации и Государственная Дума рассматривают расходы на оборону, совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и т.д. разделение полномочий в области обороны между Президентом РФ и Федеральным Собранием, как и выделение собственных полномочий Правительства РФ в этой области, отвечает демократическому подходу к определению пределов власти главы государства, исключающему ее чрезмерную концентрацию в его руках в столь важной власти.
Е). Полномочия Президента в сфере внешней политики.
Осуществляя внешнеполитический курс, Президент устанавливает прямые контакты с главами других государств (в частности, путем государственных визитов в зарубежные страны, приема глав зарубежных государств в своей стране, переговоров с ними, определения взаимных интересов, установления сотрудничества, посещения влиятельных международных организаций и выступления в их центрах), систематически ведет прямые телефонные переговоры с главами государств и премьер-министрами некоторых сопредельных стран и других государств, участвует лично в важнейших международных совещаниях и т. п.
Президент полномочен вести переговоры и подписывать международные договоры как глава государства, представляющий Российскую Федерацию в международных отношениях. Это соответствует международному обычаю, в соответствии с которым за главой государства признается право осуществлять свои конституционные полномочия, в частности вести переговоры, заключать соглашения и договоры на территории, как своей страны, так и иностранного государства при временном на ней пребывании. При этом глава государства не нуждается в специальных полномочиях, поскольку он ими обладает по занимаемой им должности.
Президент подписывает также ратификационные грамоты, т. е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации. Если договор двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами, если же договор многосторонний, то его участники сдают все ратификационные грамоты одному из участников договора — депозитарию. Президент принимает верительные и отзывные грамоты «аккредитуемых» при нем дипломатических представителей. Эта процедура нередко сопровождается обменом мнениями по вопросам, имеющим существенное политическое значение, и потому не может считаться, как об этом иногда говорят, чисто протокольной. Ратификационная грамота направляется главой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что указанное в ней лицо, т. е. дипломатический представитель, представляет интересы направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить. Направление отзывной грамоты означает прекращение полномочий указанного в ней лица.
Руководство Президента внешней политикой в значительной степени проводится через Министерство иностранных дел, которое подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за Президентом Конституцией и законодательными актами Российской Федерации.
Ж). Полномочия Президента по введению чрезвычайного положения.
Полномочия Президента в этом вопросе сформулированы в Конституции предельно четко. Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе. Однако Президент не свободен в принятии такого решения, ибо введение чрезвычайного положения возможно только при обстоятельствах и порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, который пока не принят. Чрезвычайное положение неоднократно вводилось Президентом РФ в определенных районах в связи с возникновением межнациональных конфликтов на основе действующего пока в определенной части Закона «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991г.
Чрезвычайное положение – особый порядок управления в экстремальных условиях, неизбежно влекущий определенные ограничения прав и свобод граждан. Именно поэтому полномочия Президента как должностного лица, от которого зависит объявление чрезвычайного положения, уравновешивается контрольным полномочием Совета Федерации. От Президента требуется законом указать основания решения о введении чрезвычайного положения, перечень и пределы чрезвычайных мер и др. Указ Президента доводится до сведения населения не менее чем за 6 часов до вступления его в силу.[15]
З) Полномочия Президента по вопросам гражданства и наград.
Президент уполномочен решать вопросы гражданства Российской Федерации.
Под гражданством понимают устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в силу которой на человека распространяется суверенитет этого государства, и он пользуется его защитой, и может участвовать в управлении
государственными делами. Эта связь с государством создает взаимные права, обязанности и ответственность, а также основывается на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Согласно Закону «О гражданстве Российской Федерации»[9] Президент решает вопросы:
· приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан бывшего СССР и лиц без гражданства;
· принимает решения по вопросам восстановления гражданства; дает разрешение на выход из гражданства;
· разрешает гражданину Российской Федерации иметь двойное гражданство.
До решения указанных вопросов Президентом они предварительно рассматриваются в Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.
В компетенцию Президента входит также решение вопросов предоставления политического убежища, которое является суверенным правом государства- субъекта международного права. В Российской Федерации только Президент имеет право предоставления политического убежища. Президент осуществляет высшую форму государственного поощрения – награждение государственными наградами России. Президент также присваивает почетные звания Российской Федерации, утверждает статусы орденов и положения о медалях, издает указы об учреждении государственных наград и награждения ими.
Президент Российской Федерации присваивает воинские звания маршалов, генералов и адмиралов. Для предварительного рассмотрения данных вопросов при Президенте создана комиссия по государственным наградам.
Президенту предоставлено право помилования. Помилование – это акт верховной власти, который полностью или частично освобождает осужденного от наказания или заменяет наказание на более мягкое. Актом помилования может быть снята судимость с лиц, уже отбывших наказание. Акты помилования носят всегда индивидуальный характер, т.е. они принимаются в отношении конкретного лица или нескольких определенных лиц.
Право же амнистии принадлежит Государственной Думе.
И) Акты Президента РФ.
Для реализации своих полномочий Президент осуществляет правотворческую деятельность, издает нормативные и ненормативные акты. Это – указы и распоряжения (последние, как правило, имеют ненормативный характер)1. обязательные для исполнения на всей территории РФ (ст.90). Они имеют прямое действие и не нуждаются в какой-либо ратификации (одобрении) законодательных или исполнительных органов субъектов Федерации. Указы Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это значит, что они имеют подзаконный характер. Однако они не могут быть отменены законом. Их несоответствие Конституции и федеральным законам может быть установлено лишь Конституционным Судом, в результате чего они утрачивают силу (иногда, руководствуясь решением суда, их отменяет сам Президент, но это было не всегда).
Указы Президента могут временно замещать законы: восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Такие указы также не должны противоречить действующим законам и имеют ограничения по времени: до принятия законов по данному вопросу парламентом. Если новый закон поглощает содержание президентского указа или изменяет это содержание, такой указ Президент отменяет. Обычно после принятия некоторых законов публикуются списки отменяемых указов Президента. При подготовке указов Президент взаимодействует с палатами парламента или Правительства.
Акты Президента в соответствии с указом 1996г. вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Акты, составляющие государственную тайну или имеющие конфиденциальный характер, вступают в силу со дня их подписания. Нередко в самом указе установлен срок его вступления в силу.
Хотя многие вопросы уже урегулированы законами, указы Президента РФ продолжают занимать важное место в правовой системе России. Своими указами 1991г. Президент РФ коренным образом изменил многие существенные, а то и принципиальные стороны общественных отношений в стране. Указы о собственности, о земле, о свободе торговли, о деятельности политических партий, о Коммунистической партии, о приостановлении действия Конституции РСФСР 1978г., о приостановлении деятельности Верховного Совета и о порядке избрания нового парламента, о создании Конституционного совещания и подготовке проекта новой Конституции и другие сыграли решающую роль в создании в стране новых условий в переходный период. Многие из указов Президента были не во всем совершенны, некоторые не во всех частях соответствовали конституционным нормам и действующему законодательству. Часть из них вызывала критику парламента и была оспорена в Конституционном Суде (Президент также оспаривал некоторые законы в этом суде или налагал на них вето). Действия первого Президента РФ, его высказывания иногда также были неудачными, но нельзя отрицать важнейшего значения правовых актов Президента, особенно в первые годы, когда новое законодательство еще только разрабатывалось. В те годы указы Президента заложили основы такого пути развития, по которому ныне движется большинство народов мира.
К). Аппарат Президента РФ.
Как и в любом другом государстве, Президент РФ работает, опираясь на большое число помощников, советников и др. Согласно Конституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Совет Безопасности рассматривает важнейшие вопросы, связанные с безопасностью государства.
Президент также формирует Администрацию Президента РФ, которая включает в себя большое число управлений (государственно-правовое, контрольное, финансово-бюджетное, федеральной государственной службы, по работе с территориями, информационное, по вопросам гражданства, по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания и др.). При Президенте созданы Служба безопасности, Служба протокола, приемная.
Большую роль в организации работы Президента РФ играют Служба помощников, различные советы и комиссии. Президент самостоятельно назначает и смещает сотрудников аппарата, дает им поручения и определяет участки работы. Управление делами Президента является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений по финансовому, материально-техническому и социально-бытовому обеспечению Администрации Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.