Положения главы 9 Конституции РФ существенно изменили процедуру частичного или полного пересмотра текста Конституции, которая предусматривалась всеми ранее действовавшими российскими конституциями. Эти положения усилили «жесткость» основного закона страны, значительно усложнили процедуру пересмотра, внеся в нее ряд новых моментов.
Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «поправка». Пересмотром являются изменения положений глав 1, 2 и 9. Внесение поправок направлено на изменение глав 3-8 Конституции РФ.
«Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы»[9]. Статья 134 Конституции РФ определяет круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции.
Следует различать обычную законодательную инициативу, то есть право внесения проектов обычных законов (федеральных и федеральных конституционных) и инициативу конституционного пересмотра. В данном случае круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, не совпадает с кругом субъектов, обладающих правом инициативы конституционного пересмотра. Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший арбитражный Суд правом внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции не наделен.
Кроме того, право инициативы конституционного пересмотра принадлежит не отдельным представителям Совета Федерации и Государственной Думы, а группе численностью не менее одной пятой общего состава каждой из палат. Это ограничивает возможность внесения случайных законопроектов, а также втягивания Федерального Собрания в многочисленные обсуждения конституционных вопросов, что вполне вероятно, если такое право предоставлялось бы каждому члену парламента.[10]
Изменения в Конституцию РФ могут вноситься четырьмя различными способами, предусмотренными главой 9 и конкретизированными решениями Конституционного Суда и федеральными законами:
Поправки к главам 1, 2, 9 Конституции (положения об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о конституционных поправках и пересмотре Конституции) принимаются Конституционным Собранием или выносятся этим органом на референдум.
Положения части 1 статьи 135 устанавливают иерархию конституционных норм (по значимости), что ранее не было присуще прежним российским основным законам. При наличии подобной иерархии сложность того или иного способа изменения Конституции Российской Федерации основывается на социальной значимости тех общественных отношений, которые регулируются соответствующими положениями. Как уже упоминалось выше, подобная особенность присуща ряду современных конституций (см. стр. 7 настоящей работы). Положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены только путем принятия новой Конституции. В отличие от ранее действовавших российских основных законов, которые предоставляли право принимать новую Конституцию высшему представительному органу государственной власти, Конституция 1993 года лишает Федеральное Собрание этого права.[11]
Часть 2 статьи 135 предусматривает, что для изменения конституции созывается специальный орган – Конституционное Собрание. Конституционное Собрание – это особый орган осуществления государственной власти (во многих странах он именуется Учредительным Собранием). Порядок формирования и деятельности, компетенция Конституционного Собрания должны определяться федеральным конституционным законом. До настоящего времени указанный закон не принят, что фактически делает невозможными изменения Глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации.
Второе место в иерархии норм занимают те нормы, которые содержатся в статьях глав 3-8 (федеративное устройство Российского государства, порядок формирования, организация, компетенция и взаимоотношения федеральных государственных органов, статус местного самоуправления).
Поправки к главам 3 - 8 Конституции могут приниматься в форме Закона о поправках к Конституции.
Первые попытки применить положения ст. 136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению ряда спорных ситуаций. Своеобразным «камнем преткновения» стали наименование и правовая форма акта, содержащего поправку к Конституции. Существовали принципиально разные подходы к решению этой проблемы. Одна точка зрения предполагала, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных законов. Другая – что поправки к Конституции являются самостоятельным видом нормативных правовых актов РФ, и такие акты должны именоваться именно «поправками». Существовала также и точка зрения, что принятие поправок должно производиться федеральными законами.Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Государственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Принятое по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определившим порядок принятия конституционных поправок. Конституционный Суд постановил, что поправки в смысле ст. 136 Конституции должны приниматься в форме особого правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. Необходимо отметить, что действующая Конституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, – федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. №12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня – закон Российской Федерации о поправке к Конституции. Процедура принятия указанного закона установлена Федеральным законом №33-ФЗ от 04 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».К началу 2009 года принято два закона о поправке к Конституции РФ: № 6-ФКЗ от 30 декабря 2008 «Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы» и № 7-ФКЗ от 30 декабря 2008 «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ».
Изменения в статью 65, вызванные образованием новых субъектов Российской Федерации, вносятся в более упрощенном порядке, чем изменения в другие статьи глав 3-8. на основаниифедерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
К началу 2009 года приняты 5 таких законов: № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[12], № 6-ФКЗ от 14 октября 2005 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»[13], № 2-ФКЗ от 12 июля 2006 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»[14], № 6-ФКЗ от 30 декабря 2006 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»[15], № 5-ФКЗ от 21 июля 2007 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»[16].
В еще более упрощенном варианте вносятся изменения в часть первую статьи 65, вызванные изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа – указами Президента. Такой механизм предусмотрен Постановлением Конституционного Суда N 15-П от 28 ноября 1995г. по Делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ. Изменение наименования относится к исключительной компетенции субъектов Федерации. Решение об изменении своего наименования, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, служит основанием для включения нового наименования в текст части первой статьи 65.
К началу 2009 года приняты 4 таких указа: N 20 от 9 января 1996г., N 173 от 10 февраля 1996г. и N 679 от 9 июня 2001г., N 841 от 25 июля 2003г.
Указом Президента РФ от 25 июля 2003 г. N 841 в часть первую статьи 65 Конституции включено новое наименование субъекта Российской Федерации - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра вместо наименования Ханты-Мансийский автономный округ; Указом Президента РФ от 9 июня 2001 г. N 679 – включено новое наименование субъекта Российской Федерации - Чувашская Республика - Чувашия вместо наименования Чувашская Республика - Чаваш республики; Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173 – новое наименование субъекта Российской Федерации - Республика Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия - Хальмг Тангч и Указом Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20 – новые наименования субъектов Российской Федерации - Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия - Алания вместо наименований Ингушская Республика и Республика Северная Осетия.
В свете соблюдения конституционной законности важным является указание Конституционного суда[17] о том, что в упрощенном порядке может быть произведено только такое изменение наименования субъекта Федерации, которое не затрагивает основы конституционного строя, права человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также не предполагает изменение состава Федерации или конституционно-правового статуса его субъектов. Иными словами, переименование субъекта Федерации не должно затрагивать прежде всего положений глав 1, 2 и 9, а также главы 3 Конституции РФ.