В первой половине 1990 г. был создан Государственный банк РСФСР, а в конце года принят Закон о Центральном банке Российской Федерации (Банке России), согласно которому он стал главным Банком РСФСР, подотчетным Верховному Совету РСФСР. В Законе были определены функции Банка в области организации денежного обращения, денежно-кредитного регулирования, внешнеэкономической деятельности и регулирования деятельности акционерных и кооперативных банков. Тогда же (в декабре 1990 г.) были приняты Законы «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности». Предполагалось создать единую систему центральных банков, основанную на общей денежной единице (рубле) и выполняющую функции резервной системы, в которую входили бы Госбанк СССР и учреждаемые в это время на базе республиканских контор банка национальные банки.
В ноябре 1991 г. Верховный Совет РСФСР объявил Центральный банк единственным на территории страны органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики. ЦБ РФ предписывалось до 1 января 1992 г. принять в свое полное хозяйственное ведение и управление материально-техническую базу и иные ресурсы Госбанка СССР, сеть его учреждений, предприятий и организаций. Государственный банк СССР был упразднен 20 декабря 1991 г., и все его активы и пассивы, а также имущество на территории РФ переданы Центральному банку РФ (Банку России). Когда создание Центрального банка стало очевидным, возникла дискуссия по поводу того, кто должен его контролировать. Известны три варианта контроля исходя из формы собственности на капитал центрального банка. Контроль может быть:
государственным, если капитал банка принадлежит государству (Банк Англии, Банк Франции);
акционерным, если капитал центрального банка принадлежит коммерческим банкам (Федеральная резервная система США);
смешанным, если сложилась акционерная форма капитала с участием государства (Национальный банк Австрии, Банк Швейцарии).
В Российской Федерации имущество Банка России является федеральной собственностью. Банк России владеет, пользуется и распоряжается имуществом, включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Свои расходы Банк России осуществляет за счет собственных доходов.
Особенность организационно-правовой формы Банка России связана с двойственной природой, присущей всем центральным банкам. Он одновременно выступает в роли государственного органа, проводящего политику в финансовой сфере, и в роли банка — субъекта коммерческой деятельности. Более того, проведение политики связано с совершением сделок на финансовых рынках. При этом Центральный банк располагает большими, в определенном смысле неограниченными возможностями коммерческой деятельности и получения прибыли, прежде всего потому, что является монополистом в эмиссионной сфере. Чтобы контролировать действия банка в интересах общества, государство как собственник ограничивает его права владения, пользования и распоряжения имуществом целями деятельности, к которым относятся защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В Законе специально подчеркивается, что прибыль не является целью Банка России. После утверждения годовой финансовой отчетности Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли, остающейся после уплаты налогов.
На практике довольно сложно отделить операции центрального банка, проводимые с целью максимизации прибыли, от операций с целью финансовой стабилизации. Например, спекулятивные операции с бумагами открытого рынка можно представить как защитные операции с целью корректировки сезонных колебаний ликвидности банковской системы1. Поэтому вопросы контроля остаются камнем преткновения различных интересов.
Общая характеристика института центрального банка экономистами сводится к тому, что это независимый государственный орган. Иными словами, центральный банк — это государственный орган, структура которого обособляется от остальных государственных органов, и, следовательно, у него есть возможность использовать собственную власть независимо от других государственных органов.
Считается, что независимость центрального банка является гарантией эффективности денежной политики, направленной на стабилизацию цен и покупательной способности национальной денежной единицы. Чтобы бороться с инфляцией, центральный банк должен завоевать доверие общества и иметь репутацию органа, строго выполняющего свои обязательства. У центрального банка должна быть возможность давать обещания независимо от правительства. Правительства, как правило, озабочены экономическим ростом. Поэтому, если центральный банк является агентом правительства или находится под его давлением, то денежно-кредитная политика будет направлена на увеличение объемов производства и инфляцию. Как показали эмпирические исследования, в развитых странах действительно существует высокая корреляция между темпами инфляции и степенью независимости центрального банка1.
Не следует понимать независимость центрального банка в абсолютном смысле. Даже при полной формальной независимости всегда существует политическое давление на управляющего, и не всегда удается такому давлению противостоять. С другой стороны, вопрос о независимости — это вопрос координации бюджетно-налоговой и денежной политики. Если бы правительство и центральный банк ставили одни и те же цели и если бы эти цели были тем, что действительно необходимо экономике, то согласованность была бы предпочтительнее независимости.
К основным принципам или критериям независимости центрального банка можно отнести следующие:
— назначение руководства, председателя или управляющего центрального банка. Степень независимости будет определяться процедурой назначения главы центрального банка. Например, возможны такие варианты. Управляющего назначают:
а) правление банка;
б) законодательная власть, парламент;
в) исполнительная и законодательная власть совместно;
г) коллективная исполнительная власть (правительство);
д) один — два представителя исполнительной власти (председатель правительства и/или министр финансов).
Нетрудно заметить, что возможные варианты перечислены в порядке убывания независимости центрального банка;
- срок пребывания в должности управляющего и членов правления. Чем дольше срок, тем более независим управляющий центральным банком. Председатель ЦБР назначается на должность Государственной Думой сроком на 4 года. Для сравнения: председатель совета управляющих Федеральной резервной системы США и его члены назначаются президентом с одобрения Конгресса на 14 лет;
- взаимоотношения между центральным банком и правительством, законодательная ответственность центрального банка. Независимость центрального банка определяется возможностью правительства, министра финансов участвовать в управлении и принятии решений, а также тем, в какой степени деятельность банка регулируется законом. Министр финансов РФ и министр экономического развития и торговли РФ не входят в состав совета директоров Банка России и участвуют в заседаниях совета с правом совещательного голоса. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О Центральном банке РФ», другими федеральными законами. Банк России подотчетен Государственной Думе;
- процедура формирования денежно-кредитной политики. Независимость центрального банка определяется тем, кто формирует политику, кому принадлежит последнее слово. ЦБР разрабатывает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством РФ и публикует совместное заявление после рассмотрения и принятия соответствующего решения Государственной Думой (в этом, в частности, проявляется относительный характер его независимости);
- цели политики, установленные Законом. Чем больше целей с потенциально конфликтной направленностью указано в законах, регулирующих деятельность центрального банка, тем менее независим центральный банк;
- прямые указания органов государственной власти. Речь идет прежде всего о том, имеют ли право исполнительные или законодательные органы власти контролировать бюджет центрального банка. До принятия в июле 2002 г. новой редакции Закона «О Центральном банке РФ» ни правительство, ни Федеральное собрание не контролировали объем текущих расходов, капитальных вложений и распределение прибыли, остающейся в распоряжении Банка России после перечисления 50% в федеральный бюджет. Главный орган управления — совет директоров — самостоятельно определял объем и смету расходов на текущий год. С принятием поправок объем административно-хозяйственных расходов, капитальных вложений, порядок формирования резервных фондов и распределения прибыли, остающейся в распоряжении Банка России, утверждается Национальным банковским советом;
- ограничение на предоставление кредитов правительству. Чем более ограничено прямое кредитование правительства центральным банком, тем более он независим. В РФ закон запрещает прямое кредитование правительства для финансирования дефицита государственного бюджета, а также покупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении за исключением случаев, когда это предусматривается законом о госбюджете.
Первые пять критериев можно трактовать как показатели политической независимости центрального банка. Последние два характеризуют экономическую независимость. Не все центральные банки обладают одновременно и политической, и экономической независимостью. Например, как показали исследования, только центральные банки Канады, Нидерландов, Швейцарии, США и Германии обладают и политической, и экономической независимостью. В то же время банки Греции, Португалии и Испании полностью политически и экономически зависят от своих правительств. Центральные банки Франции, Англии и Японии зависят от правительств либо политически, либо экономически и не могут быть отнесены к полностью независимым центральным банкам1. Экономисты считают, что экономическая и политическая независимость имеет один и тот же результат — сдерживает инфляцию.
С самого начала планировалось, что Банк России будет независимым государственным органом в проведении денежно-кредитной политики. Именно в таком контексте можно трактовать ст. 75 Конституции РФ. В ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», где говорится о том, что свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти. Многие властные полномочия были переданы Национальному банковскому совету.
Организационная структура Банка России. В настоящее время Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления (рис. 18.1). Структура Банка России включает Национальный банковский совет, председателя Банка России, совет директоров, центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры (РКЦ), другие организации, включая вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения.
Рисунок Организационная структура Банка России
Как уже отмечалось, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определил современную структуру управления ЦБР. Раньше высшим органом управления ЦБР был совет директоров, а Национальный банковский совет выполнял консультативные и экспертные функции. Теперь Национальный банковский совет становится органом управления ЦБР, при этом подчеркивается его значение как коллегиального органа. В компетенцию Национального банковского совета входят:
а) утверждение общего объема административно-хозяйственных расходов (в том числе расходов на содержание служащих и социальное страхование) и отчета об их исполнении, объема капитальных вложений, правил бухгалтерского учета и отчетности для ЦБР, порядка формирования провизий и распределения прибыли, остающейся в распоряжении ЦБР;
б) решение вопросов, связанных с участием ЦБР в капиталах кредитных организаций; назначение главного аудитора ЦБР, определение аудиторской организации — аудитора годовой финансовой отчетности ЦБР;
в) внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности банка и его структурных подразделений;
г) рассмотрение проекта и основных направлений денежно-кредитной политики, вопросов совершенствования банковской системы, а также информации по основным вопросам деятельности банка и т. п.
Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, назначаемых на четыре года, из которых двое направляются Советом Федерации, трое - Государственной Думой, трое - Президентом, трое - Правительством. В состав совета входит также председатель Банка России.
Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России (БР) более трех сроков подряд. Председатель является высшим должностным лицом Банка России и несет всю полноту ответственности за его деятельность.
Закон ограничивает компетенцию совета директоров в сфере административно-хозяйственного управления, оставляя за ним полномочия в решении вопросов, которые относятся к функциям центрального банка как органа контроля над денежным обращением и гаранта стабильности финансовой системы. Совет директоров разрабатывает и обеспечивает выполнение основных направлений денежно-кредитной политики. К его полномочиям относится принятие решений:
а) об определении лимитов операций на открытом рынке;
б) об изменении процентных ставок БР;
в) о величине резервных требований;
г) о применении прямых количественных ограничений;
д) об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп,
е) о порядке формирования резервов кредитными организациями. Наряду с вышеназванными совет директоров решает и другие вопросы, которые имеют важное значение как для самого Банка России, так и для банковской системы в целом.
Центральный аппарат включает 22 департамента, каждый из которых является функциональным подразделением по основным направлениям деятельности. Численность сотрудников центрального аппарата составляет более 2,5 тыс. чел. Именно они анализируют экономические события, состояние банковского сектора, прогнозируют влияние возможных изменений в денежно-кредитной политике, несут ответственность по выполнению решений совета директоров и председателя Банка России.
К территориальным учреждениям Банка России относятся 60 главных управлений (ГУ) и 19 национальных банков. Это обособленные подразделения, которые осуществляют часть функций ЦБР на территории субъектов Федерации. Территориальные учреждения организуют денежное обращение, надзор и контроль, проводят экономический анализ.
В состав территориальных учреждений входят РКЦ. Они проводят межбанковские платежи и расчеты, осуществляют кассовое обслуживание банков и расчетно-кассовое обслуживание счетов бюджетов всех уровней и органов федерального казначейства Минфина, государственных внебюджетных фондов, а также некоторых иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. Взаимоотношения РКЦ с клиентами строятся на договорной основе. Головные расчетно-кассовые центры выполняют, кроме названных, некоторые дополнительные операции, например, проводят расчеты по итогам операций на организованном рынке ценных бумаг (ОРЦБ).
Полевые учреждения предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны РФ и иных органов безопасности. Как и территориальные учреждения, они не являются юридическими лицами, но в отличие от последних являются воинскими учреждениями, комплектуются военнослужащими и утверждаются совместным решением Банка России и Министерства обороны. Их функции ограничены расчетно-кассовым обслуживанием и некоторыми другими банковскими операциями.
В структуру Банка России входят другие организации, обеспечивающие его деятельность: 13 банковских школ, учебно-методический центр, центр подготовки персонала и 19 организаций, подведомственных ЦБ РФ, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации. Численность всех категорий работников ЦБ РФ составляет более 90 тыс. чел. В 2001 г. расходы на их содержание составили 8,6 млрд руб.
Функции Банка России. В настоящее время функции Банка России весьма близки к модели центрального банка, которая рассматривалась в первом разделе данной главы.
Как банк Правительства Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, внося необходимые изменения в приходные и расходные статьи по этим счетам, связанные с исполнением бюджета. До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета. Эта система себя не оправдала - бюджетные средства часто использовались банками в собственных интересах. В настоящее время осуществляется переход к казначейской системе исполнения бюджета. Распорядители бюджетных средств - федеральные министерства - открывают лицевые счета в органах федерального казначейства и закрывают счета в учреждениях Банка России и банках. Все поступающие доходы и поступления из источников финансирования бюджета зачисляются на счет федерального казначейства в Банке России. Банки могут обслуживать счета казначейства только в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этой функции. Банк России осуществляет расчетное и кассовое обслуживание счета казначейства. При расчетном обслуживании средства со счета казначейства перечисляются получателю платежным поручением. Выдача наличных денег из кассы Банка России распорядителю бюджетных средств производится по выписанным на его имя денежным чекам. Сумма, указанная в чеке, списывается со счета казначейства.
Будучи государственным банком, Банк России также осуществляет обслуживание государственного долга, т. е. организует размещение, выплату доходов и погашение долговых обязательств правительства. Когда Министерство финансов предлагает новый выпуск бумаг, Банк России получает заявки от банков и дилеров на их приобретение, в соответствии с инструкциями Минфина распределяет бумаги для поставки покупателям и вносит их платежи на счет федерального казначейства. Погашение и выплата процентных доходов происходит со счета казначейства. Функция Банка России как генерального агента по обслуживанию государственного долга осуществляется на основе специальных соглашений с Министерством финансов РФ и безвозмездно. От имени правительства Банк России управляет золотовалютными резервами, устанавливает порядок расчетов с нерезидентами и представляет РФ в международных финансовых организациях.
В качестве банка банков деятельность Банка России включает несколько тесно взаимосвязанных направлений. Во-первых, Банк России осуществляет межбанковские платежи и расчеты. Платежи проводятся по корреспондентским счетам, которые банки открывают в РКЦ Банка России на основе корреспондентского договора. Платежи через собственную расчетную сеть Банка России составляют значительную часть в платежном обороте — примерно две трети всех безналичных платежей, совершенных самими банками и по поручению клиентов. Репутация Центрального банка не вызывает сомнений, и его банкротство практически невозможно. Поэтому при посредничестве Банка России происходит также подкрепление и окончательное взаимное урегулирование остатков по межбанковским корреспондентским счетам. Кроме того, по законодательству Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем РФ.
Ежедневное участие Банка России в национальной системе платежей, проведение расчетно-платежных операций позволяют Банку России надзирать над многими видами банковской деятельности, контролировать системный риск, реагировать на проблемы при их появлении и проводить соответствующие корректировки. В этом качестве Банк России выступает как гарант стабильности финансовой системы.
Во-вторых, Банк России кредитует платежеспособные, но временно неликвидные банки. Банки вынуждены обращаться к центральному банку, когда исчерпаны возможности получения средств на денежном рынке, и тогда он становится кредитором последней инстанции, предотвращая кризис банковской системы. Кредитование банков центральным банком называется рефинансированием. Максимальный срок кредитов ограничен одним годом. Кредиты выдаются только под обеспечение золотом и другими драгоценными металлами, иностранной валютой, векселями, государственными ценными бумагами. Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов, определяются советом директоров (так называемый ломбардный список). В настоящее время Банк России предоставляет банкам три вида кредитов: ломбардные кредиты, кредиты «овернайт» и внутридневные кредиты1.
В-третьих, Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банку России предоставлены широкие полномочия по банковскому регулированию и надзору. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением банками законодательства, нормативных актов и установленных ими обязательных нормативов. Он устанавливает правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета и отчетности, имеет право получать у банков необходимую информацию об их деятельности. Более того, Банк России определяет само существование банков, поскольку именно он принимает решение о государственной регистрации банков, выдает, приостанавливает и отзывает лицензии на осуществление банковских операций.
Как орган государственного контроля над денежным обращением Банк России наделен монопольным правом эмиссии наличных денег. Основанием для введения монополии на выпуск денег в обращение является принципиальная возможность, управляя денежной массой, контролировать устойчивость национальной валюты и стабилизировать цены. Поэтому контроль над эмиссией налагает на Банк России ответственность за разработку и проведение денежно-кредитной политики.
Ежегодно не позднее 26 августа Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений рассматривается и согласовывается с Президентом и Правительством РФ. Основные направления денежно-кредитной политики на предстоящий год включают:
а) концептуальные принципы политики;
б) краткую характеристику состояния экономики;
в) прогноз ожидаемого выполнения параметров денежно-кредитной политики в текущем году и анализ причин отклонений;
г) сценарный прогноз развития экономики в предстоящем году;
д) прогноз состояния платежного баланса;
е) целевые ориентиры политики; ж) основные показатели денежной программы;
з) варианты применения инструментов, обеспечивающих достижение целей при различных сценариях экономики;
и) план мероприятий по совершенствованию банковской системы, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы.
Государственная Дума рассматривает основные направления и принимает решение не позднее принятия Закона о федеральном бюджете на предстоящий год. Значение основных направлений как программного документа состоит в том, чтобы знакомить общественность с намерениями Банка России, формировать позитивные ожидания населения и фирм, способствовать росту доверия к Банку России и к проводимой им политике. Впервые основные направления были подготовлены Банком России на 1993г. и с тех пор принимаются ежегодно.
Баланс Банка России. Свои функции Центральный банк осуществляет через активные и пассивные банковские операции. Операции Центрального банка и проведение денежно-кредитной политики определяют состояние и изменения его баланса. Баланс Банка России публикуется в упрощенном виде (табл. 18.1). Совет директоров утверждает эту форму для публикации, поскольку считает, что она дает достаточную информацию для отражения денежно-кредитной политики Банка России.
Активы. Первой позицией активов является статья «Драгоценные металлы», в которой отражен запас монетарного золота страны. Банк России имеет право покупать золото у банков и правительства. Вторая позиция — «Средства и ценные бумаги в иностранной валюте, размещенные у нерезидентов» — включает вложения Банка России в ценные бумаги иностранных государств1, кредиты и депозиты в дочерних банках за рубежом, а также остатки средств на корреспондентских счетах и депозиты в иностранных, как правило, центральных банках". Это самая большая статья активов в балансе. Она представляет официальные валютные резервы РФ и состоит из валютных резервов Банка России и размещенных в Банке России валютных резервов Правительства.
«Кредиты и депозиты» включают ссуды, предоставленные банкам, и депозиты в иностранной валюте, которые ЦБ размещает в банках-резидентах. Эта статья отражает также кредиты Правительству РФ для обслуживания внешнего долга, которые ЦБ начал предоставлять с декабря 1998г.
Статья «Ценные бумаги» объединяет все вложения Банка России в государственные ценные бумаги, в акции иностранных дочерних и ассоциированных банков, а также задолженность прошлых лет Министерства финансов РФ перед Банком России по обязательствам, включенным в государственный внутренний долг РФ.
«Прочие активы» включают материальное имущество Банка России — основные и оборотные средства, а также средства в расчетах с Министерством финансов РФ, с банками стран СНГ и другие активы.
Пассивы. Статья «Наличные деньги в обращении» в пассиве баланса отражает эмиссионные операции Банка России и показывает общее количество банкнот и монет, выпущенных ЦБ в обращение.
Статья «Средства на счетах в Банке России» представляет собой средства банков в ЦБ. Часть этих средств находится на корреспондентских счетах и предназначена для проведения платежей. Другая часть — это сформированные в соответствии с нормативами фонды обязательных резервов, а также привлеченные Банком России депозиты банков. Средства на этих счетах вместе с кассовой наличностью банков составляют банковские резервы. Эта статья также отражает операции Банка России по обслуживанию бюджетов различных уровней и включает счета правительства РФ, а также счета внебюджетных фондов и прочих клиентов Банка России.
«Средства в расчетах» отражают движение средств в расчетах в платежной системе Банка России. Это платежные обязательства Банка России. Эти обязательства возникают в связи с отсрочкой оплаты по полученным платежным документам или иными словами — это чистая разница между средствами, полученными Банком России и уже выплаченными.
«Прочие пассивы» включают сальдо доходов и расходов будущих периодов по операциям с ценными бумагами, по кредитным операциям, суммы выпущенных облигаций Банка России, полученный кредит от МВФ, провизии и остатки по некоторым другим счетам.
«Капитал» формируется как сумма уставного капитала, добавочного капитала, резервного фонда и фондов специального назначения. Уставной капитал Банка России определен в размере 3 млрд руб. Средства фондов предназначены для покрытия рисков. Отчисления в фонды производятся из чистой прибыли. Порядок их формирования утверждается Национальным банковским советом по предложению совета директоров.
Первые четыре статьи активов, выделенные в балансе Банка России, имеют важное значение, поскольку, во-первых, их изменение приводит к изменению денежной базы и, во-вторых, эти активы (ценные бумаги и кредиты) приносят доходы, позволяющие Банку России выполнять свои функции. Две части пассивов в балансе — наличные деньги в обращении и средства кредитных организаций на счетах в Банке России — представляют собой денежные (монетарные) обязательства Центрального банка или денежную базу. Их изменение воздействует при прочих равных условиях на объем денежного предложения. Баланс Центрального банка позволяет составить уравнение денежной базы (уравнение банковских резервов), которое определяет факторы, влияющие на денежную базу.