Публичный характер государственной и муниципальной собственности. Гражданско-правовые нормы о праве собственности рассчитаны преимущественно на граждан и юридических лиц, однако в гражданских правоотношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ст. ст. 2, 124 ГК). Государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения публичных задач и функций, ради которых оно существует, поэтому публичная собственность – непременный спутник любой государственности.
Принадлежность материальных благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) – особый случай их участия в гражданских имущественных отношениях. Современная концепция публичной собственности основана на неразрывной связи ее объектов с предметами ведения публичных образований и полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения федерального, регионального и местного значения. Конституционный Суд подтвердил правомерность подобных ограничений, указав, что федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти, правомочен устанавливать особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ в сфере частного права. Перераспределяя публичные полномочия между Российской Федерацией и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе определять те виды имущества, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и необходимы для осуществления предоставленных им полномочий // п. 2.1 Постановления КС РФ от 30.06.2006 г. № 8-П. Аналогична правовая позиция Конституционного Суда об объектах муниципальной собственности //п. 4 Определения КС от 2.11.2006 г. № 540-О.
Право частной и право публичной собственности как правовые категории отражают обобщенное обозначение различий в правовом режиме их объектов; последние обусловлены статусом субъектов. Например, М.С. Корнеев, в понятие "правовой режим имущества предприятия" включал: - установленный законодательством порядок приобретения прав предприятия; - объем прав и обязанностей предприятия по владению, пользованию и распоряжению имуществом; - порядок и пределы реализации указанных прав; - порядок обращения взыскания на отдельные виды имущества по требованиям кредиторов; - пределы распоряжения имуществом со стороны вышестоящих органов (см.: Корнеев М.С. Правовой режим имущественных фондов предприятий. М., 1975. С. 4). С этих позиций можно выделить общий правовой режим имущества (режим собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления и др.) и специальный правовой режиме отдельных объектов, обусловленный субъектным составом его обладателей.
Право публичной собственности – комплексный правовой институт, включающий ст. ст. 214, 215, 124-127 ГК, нормы приватизационного, земельного, бюджетного законодательства, законодательства об организации органов местного самоуправления, законодательство об унитарных предприятиях, государственных и муниципальных учреждениях и т.д.
Понятие права государственной собственности. В СССР в рамках единого фонда государственной собственности перераспределение имущества осуществлялось на безвозмездной основе; в 1992 г. потребовался передел имущества, так как на основе Федеративного договора вместо единой государственной собственности появились федеральная государственная собственность, государственная собственность субъектов Российской Федерации и муниципальная собственность. Разграничение было произведено на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", при этом выделены:
- объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий (объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства; прочие объекты. Их перечень приведен в приложении № 1 к названному Постановлению;
- объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации (приложение № 2). Постановлением утвержден порядок принятия решений о передаче имущества и компетенция органов государственной власти в этой сфере;
- объекты, относящиеся к муниципальной собственности (приложение № 3). Объекты, не указанные в приложениях 1– 3, до момента определения собственника относятся к федеральной собственности.
В силу ст. 214 ГК разграничение государственной собственности осуществляется в порядке, установленном законом, но до его принятия действует Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1. Решение о передаче имущества в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность принимается для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта Федерации или решения вопросов местного значения, если нет необходимости его использования для федеральных нужд. Объекты, находящиеся в собственности субъектов, могут быть переданы ими в собственность входящих в их состав муниципальных образований.
Документом, подтверждающим право собственности субъектов права государственной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.
Поскольку многие из объектов, перечисленных приложениями 1, 2 и 3 Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1, впоследствии были приватизированы (предприятия топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного и воздушного транспорта и др.), объекты исключительно государственной собственности отражены в приложении 3 "Перечень объектов, в отношении которых не принимаются решения о приватизации" к Основным положениям Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1.07.1994 г., (утв. Указом Президента от 22.07.1994 г. № 1535).
Таким образом, государственная собственность включает: 1) имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность); 2) имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъектов РФ); 3) землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, ю.лиц либо муниципальных образований. При этом имущество, находящееся в государственной собственности, закреплено за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации или казну ее субъекта.
Основные доходы от управления государственной собственностью формируются за счет: - доходов от приватизации государственной собственности; - дивидендов по акциям, находящимся в собственности государства; - части прибыли государственных унитарных предприятий, перечисляемой в бюджет; - доходов от сдачи в аренду государственного имущества. Государство должно эффективно управлять и осуществлять контроль за принадлежащей ему собственностью.
Публично-правовые образования как субъекты права собственности. К публично правовым образованиям отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Для определения их статуса согласно правилам ст. 124 ГК применяют нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, – то есть они приравнены к ю.лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов.
Особенности публичных образований состоят в двойственности их статуса: как субъекты гражданских правоотношений публичные образования не наделены властными полномочиями в отношении других участников имущественного оборота, но как субъекты публичного права являются одновременно носителями конституционной правосубъектности. Соответственно, статус публичных образований как субъектов права собственности, с одной стороны, определен нормами гражданского права, с другой стороны вытекает из их публично-правового положения.
Действующим гражданским законодательством публичные образования признаны полноправными участниками гражданских правоотношений, реализующими гражданскую правоспособность через свои органы – органы государственной власти и органы местного самоуправления. Публичные образования не ограничены в объектах собственности, т.е. в конкретных видах имущества, которым могут владеть на праве собственности. При этом абз. 2 ч. 3 ст. 212 ГК устанавливает, что "законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности", поэтому их вещно-правовой статус в части возможностей обладания различными объектами шире, чем у иных участников гражданских правоотношений, что обусловлено публично-правовым статусом РФ, ее субъектов и муниципальных образований.
Законодателем воспринята теория множественности субъектов государственной собственности и ее деление на два уровня (федеральная собственность и собственность субъекта Федерации).
Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская Федерация. Субъектами права государственной собственности субъектов Российской Федерации являются соответствующие субъекты Российской Федерации. Правовой режим государственной и муниципальной собственности существенно не различается, но выделены свои субъекты и объекты права государственной и права муниципальной собственности. В соответствии со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; их независимость в решении вопросов местного значения обеспечивает наличие муниципальной собственности. Субъектамимуниципальной собственности выступают городские и сельские поселения и другие муниципальные образования (ст. 215 ГК).
Российская Федерация может быть собственником любого имущества, при этом значительная часть объектов может находиться только в собственности РФ. Это объекты исключительно федеральной собственности, составляющие основу национального богатства и обеспечивающие жизнедеятельность РФ: ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны; курорты, заповедники, заказники и объекты историко-культурного наследия республиканского значения; государственная казна; энергетические, информационные системы, республиканские транспорт, связь, объекты оборонного производства, иные.
Порядок участия РФ, ее субъектов и муниципальных образований в гражданских правоотношениях определен ст. 125 ГК. От имени РФ и ее субъектов права собственника осуществляют указанные в законе органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами о правом статусе этих органов. Так, Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом осуществляет в установленных законом пределах делегированные ему Правительством РФ полномочия собственника в отношении федерального имущества – через свои территориальные органы. В частности, при государственной регистрации права собственности РФ на недвижимое имущество государственной казны РФ от имени РФ выступает Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определившими их статус.
Документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, являются выписки из соответствующего реестра государственной (муниципальной) собственности. Объекты недвижимости должны также пройти государственную регистрацию.
Объекты государственной и муниципальной собственности. Эффективное управление публичным имуществом базируется на оптимизации его состава и четком распределении между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, исходя из целей использования.
Объекты федеральной собственности: – находящиеся в РФ и за рубежом земельные участки, участки лесного фонда, недр, водные и иные природные объекты; – федеральное имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями федерального значения; – находящиеся в федеральной собственности иные имущественные комплексы; – иное недвижимое и движимое имущество, в том числе находящиеся в федеральной собственности акции, доли, вклады в имущество хозяйственных обществ.
Учет объектов федеральной собственности осуществляется в Реестре объектов федеральной собственности, собственник которого – Российская Федерация; реестр является совокупностью баз данных, содержащих перечни объектов федеральной собственности и данные о них. Ведение реестра Правительством возложено на Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом.
Соответствующие реестры государственной собственности ведут субъекты РФ.
Объекты муниципальной собственности выделены муниципальным образованиям в соответствии с Приложением № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91г. Это средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и иные природные ресурсы, муниципальный жилой и нежилой фонд и др. движимое и недвижимое имущество. Отдельными указами Президента и постановлениями Правительства специально определен порядок передачи в муниципальную собственность отдельных объектов, в частности, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находившихся в ведении приватизируемых федеральных предприятий. В муниципальную собственность на основе судебных решений поступает также бесхозяйное недвижимое имущество (ст. 225 ГК).
Муниципальное имущество подлежит пообъектному учету в реестре муниципальной собственности. Собственник реестра – муниципальное образование, которое определяет порядок владения, пользования и распоряжения объектами. Например, объекты собственности г. Краснодара учитываются в Реестре муниципальной собственности. Ведет реестр департамент муниципальных ресурсов мэрии гор. Краснодара, действующий на основании устава. В реестр включены: имущество муниципальных предприятий и учреждений; здания, строения и сооружения органов местного самоуправления; встроенно-пристроенные нежилые помещения социально-культурного назначения; доли муниципальной собственности в уставных капиталах ю.лиц; жилой фонд; иное имущество, переданное городу на законных основаниях. Доля прибыли от использования муниципального имущества, переданного юридическим лицам на праве хозяйственного ведения, ежегодно устанавливается решением городской Думы в бюджете города, направляется на развитие его инфраструктуры. Помещения передаются в аренду департаментом муниципальных ресурсов. Порядок и условия приватизации и перечень подлежащих приватизации объектов определяются представительными органами местного самоуправления.
Таким образом, на одной территории разграничивают объекты права федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, но при этом отношений общей публичной собственности не возникает.
В составе объектов государственной собственности выделена группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима. Существенной спецификой отличается режим бюджета РФ, субъектов РФ и муниципальных образований: источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК, но и Бюджетный кодекс РФ. Хотя для субъектов гражданского права в ГК закреплен принцип свободы усмотрения при осуществлении гражданских прав, публично-правовые образования такой свободы лишены, т.к. ограничены в действиях положениями Бюджетного кодекса. Последние оправданны: с позиций публичного права бюджет – имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием, его назначение – обеспечить публичные интересы.
5. Осуществление права государственной и права муниципальной собственности. Осуществление права собственности – совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом. Исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является наличие властных полномочий, позволяющих принимать правовые акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, и его реализацию в публичных, общественных интересах. С.Н. Братусь обоснованно утверждал, что, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свои властные полномочия; при этом государство само выбирает объем своей правоспособности, в зависимости от того, в каких правоотношениях оно участвует.
Таким образом, специфика права публичной собственности усматривается в субъектах и целях его осуществления, объектах, в отношении которых осуществляется право публичной собственности, и в формах осуществления права.
Государство передает свое имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника. Использование имущества публично-правовых образований связано также с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей его третьим лицам – речь идет о договорах доверительного управления, коммерческой концессии и аренды.Непосредственной формой использования казны государства является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета. Выделяют также корпоративную форму осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, которая имеет место в случае государственного участия в имуществе юридических лиц.Поскольку от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК), значимым является вопрос их компетенции в сфере осуществления права собственности.
Специфику права публичной собственности как субъективного гражданского права определяют два основных режима имущества, поскольку государственную собственность составляют имущество, закрепленное в оперативное управление или хозяйственное ведение за юридическими лицами (предприятиями и учреждениями) и нераспределенное между ними имущество казны (п. 2 ч. 4 ст. 214 ГК). В свою очередь имущество казны включает средства республиканского бюджета, Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования, иных внебюджетных фондов, а также золотой запас, алмазный и валютный фонд, средства Банка России. Средства казны привлекаются в случаях ответственности РФ по долгам казенных предприятий и по обязательствам из причинения вреда. Установлены единые принципы управления государственной казной РФ, казной субъектов РФ и казной муниципальных образований.
Согласно ст. 215 ГК средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Муниципальную казну как объект муниципальной собственности составляют: - средства самообложения граждан; - местные налоги и сборы; - региональные налоги и сборы; - федеральные налоги и сборы; - безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; - доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; - часть прибыли муниципальных предприятий в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; - штрафы; - добровольные пожертвования; - субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района.
Для муниципального образования использование имущества казны носит коммерческий характер и позволяет пополнять местные бюджеты. В отношении объектов, не приносящих доходы, могут быть приняты решения о приватизации. Источники формирования имущества местной казны – поступление имущества, которое не может принадлежать собственнику (ст. 238 ГК); выкупленная у частного собственника для муниципальных нужд недвижимость; вновь созданное за счет местного бюджета имущество; переданное в порядке разграничения собственности РФ имущество; изъятое у предприятий и учреждений на законных основаниях, а равно переданное муниципалитетам иными лицами.
Правовой режим распределенного государственного и муниципального имущества определен нормами гражданского законодательства и зависит от содержания иного вещного права, на котором это имущество передано государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям.
Итак, осуществление права собственности публично-правовыми образованиями имеет особенности: цели его осуществления связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества; объекты права публичной собственности разнообразны и включают объекты, изъятые из оборота; формы осуществления права собственности различаются в зависимости от того, является имущество распределенным или нераспределенным; от имени публично-правовых образований при осуществлении права собственности выступают государственные органы, в этом случае наличие статуса юридического лица правового значения не имеет.