Государственные реформы 60-70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах.
Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: "Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает".
Высшим совещательным учреждением оставался Государственный Совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого числа законопроектов и по кодификационной работе.
В 1884 г. при Государственном совете было создано Особое присутствие для рассмотрения жалоб на определения Сената. Тем самым Сенат подпадал под контроль высшего бюрократического органа.
В феврале 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действовавший Главный комитет об устройстве сельского состояния, контролировавший ход крестьянской реформы. Этот Комитет действовал в тесной связи с Государственным советом.
При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления - Комитет министров.
Государственный совет был реформирован и стал верхней палатой, обладавшей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императору. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.
В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, от дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначалось императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственной думы и Государственного совета.
В конце 1905 - начале 1906 г. появился ряд Временных правил: "О повременных изданиях", "Для непериодической печати", "Об обществах и союзах", "О собраниях", действовавшие до 1917 г.
Государственной канцелярией и Советом подготовлен текст неоднократно упоминавшихся Основных государственных законов, утвержденный императором Николаем II 23 апреля 1906 г.
19 октября 1905 г. председателем Совета министров был назначен Витте. Кабинет вначале не собирался составлять новые Основные законы. Однако вскоре стало ясно, что старые законы (в редакции 1832 г) не могут существовать параллельно с Манифестом 17 октября.
Издать Основные законы предполагалось до созыва Государственной думы. Тем самым власть надеялась сохранить широкие правомочия, приняв консервативную конституцию и не вводя парламентаризм в России.
Подготовленный специальной комиссией проект Основных законов в феврале был передан в Совет министров. В конце марта он поступил к царю, который созвал Особое совещание (под своим председательством) для окончательной доработки. Это Особое совещание выполнило роль, которую должен был выполнять Государственный совет.
Принятие Основных законов и перестройка центрального управления на началах "законности" и "привлечения общественности", потребовали пересмотра принципов местного управления и самоуправления. В декларации правительства (март 1906 г) 1 провозглашались: расширение компетенции органов местного самоуправления, их распространение на новые территории, создание мелкой земской единицы (поселковое, волостное управление), расширение избирательных прав и их основание не на земельном, а на налоговом цензе. Заявлялось об упразднении института земских начальников, сосредоточении всех кассационных функций в Сенате, пересмотр налогового и рабочего законодательства, упорядочение крестьянского землепользования и землеустройства.
В новой редакции Основных законов старое определение 1832 г. "император российский есть монарх самодержавный и неограниченный" было заменено новым: "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть". Термин "неограниченный" был исключен, но все основные прерогативы императорской власти сохранились.
Неопределенность формулировки дала основания для правых и левых фракций Думы по-разному оценивать характер нового государственного строя: первые подчеркивали "волю монарха" и "самодержавие", вторые - "волю народа" и "конституцию".
Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и Государственным советом. Любой закон нуждался в одобрении обоих органов и в утверждении императором. В случае прекращения или перерыва деятельности Думы и Государственного совета "при чрезвычайных обстоятельствах" законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в форме указов. Действие указа носило временный характер и подлежало утверждению в Думе и Совете в течение двух месяцев после возобновления их работы.
Изменив избирательный закон и предоставив большие права Думе, царское правительство осуществило реформу " Государственного совета. Из совещательного органа при императоре он был преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой.
20 Февраля 1906 года был издан царский Указ "О переустройстве учреждения Государственного Совета". До этого полностью назначаемый императором, Государственный Совет стал состоять из членов "по высочайшему назначению" и равного числа членов по выборам. Члены Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года одна треть их выбывала и избирались новые. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государственного Совета избирались от Академии наук и университетов. Естественно, что в Государственном Совете преобладало крупное дворянство.
Председатель и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При Государственном Совете сохранялась Государственная канцелярия. Государственный Совет получил в области законодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодательной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно Думы: законопроект, обсужденный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно ограничивали права последней.
Важнейшим вопросом, обсуждавшимся как первой, так и второй Государственной Думой, был аграрный. На повестке дня Думы стояли также законопроекты об отмене смертной казни, о свободе печати, совести, собраний, союзов и др. Из этих проектов был принят только один - об отмене смертной казни (но и он позднее был отклонен Государственным Советом).
Определенным итогом изменений в государственном строе России в годы первой русской революции были утвержденные императором 23 апреля 1906 года в новой редакции Основные законы Российской империи. Основные законы подтверждали создание Государственной Думы, реорганизацию Государственного Совета, образование специального, правительственного органа в России - Совета министров. Но Основные законы принимались в условиях спада революции и царское правительство, формулируя основы государственного строя России, отступило от некоторых своих обещаний, данных в Манифесте от 17 октября 1905 года.
Из Основных законов была устранена характеристика власти императора как власти "неограниченной". Но положение верховной самодержавной власти императора сохранилось.
В основном по прежнему формулировались прерогативы власти монарха: власть управления во всем ее объеме принадлежала императору; он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров и других высших должностных лиц; император объявлял местности на военном или исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и другие договоры с иностранными государствами; был верховным руководителем всех внешних сношений России с иностранными государствами; император - верховный главнокомандующий и некоторые др. Но согласно ст.7 царь осуществлял законодательную власть "в единении с Государственным Советом и Государственной Думой"1. Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст.86: "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора".
Государственный Совет и Государственная Дума по Основным законам сохраняли право законодательной инициативы (по всем вопросам, кроме положений Основных законов), сохраняли право запроса; Дума имела право обсуждения и утверждения бюджета (с существенными ограничениями, введенными специальным царским Указом от 8 марта 1906 г.: Дума не имела права уменьшать или изменять его расходную часть по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Думы), заслушивала отчет государственного контроля по исполнению бюджета; о постройке государственных железных дорог; об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего законодательства.
Статья 87 Основных законов ограничивала законодательные права Государственной Думы, предоставив императору право в период прекращения заседаний Думы, а продолжительность заседаний Думы и сроки перерывов определялись императором, издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов. Эти указы должны были вноситься на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы. Они не могли вносить изменения ни в Основные законы, ни в Положение о Думе и Государственном Совете, ни в постановления о выборах в Государственный Совет или в Думу1.
Царское правительство широко использовало ст.87 для принятия наиболее реакционных указов. Примерами могут служить Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах, указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства.
Основные законы имели формально характер конституционного акта.
В исторической и историко-правовой литературе нет единого мнения о значении указанных изменений в государственном строе России.
Одни авторы полагают, что происшедшие изменения не затронули неограниченной власти императора, не признают за Основными законами 1906 года акта конституционного значения; другие считают, что формально Основные законы можно признать конституционным актом, но с оговоркой, что они были призваны лжеконституционными формами маскировать неограниченную монархию с целью распространения конституционных парламентских иллюзий. Как представляется, государственный строй России в результате первой русской революции претерпел существенные изменения.
В некоторых вопросах государственной жизни неограниченность прав царя исчезла. Это относилось, в первую очередь, к прежним его исключительным прерогативам в области законодательства и расходовании государственных финансов.