Современная в условиях управления ею со стороны Минэкономразвития и Минрегионразвития РФ и практического невмешательства Минсельхоза и Минприроды России ситуация развития земельных отношений в стране преимущественно в направлении идентификации имущественных прав продолжает оставаться далеко не бесспорной.
В то время, как начинающее два десятилетия назад российскую земельную реформу профессиональное сообщество землеустроителей с начала нового века вело чисто теоретические дебаты о приоритетах рациональной организации земель административных и хозяйственных территорий перед их распределением по собственникам и о необходимости учреждения в этой сфере единого государственного земельного органа управления, российское законодательство и правоприменительная практика, в основном, в лице объединения юристов-цивилистов все больше реально акцентировались на дифференциации полномочий органов управления земельным фондом и недвижимым имуществом и на разграничении земельных участков между собственниками, учете и регистрации прав на землю и иные объекты недвижимости.
И, хотя, как результат этого, постановление Правительства РФ от 10 октября 2013 г. № 903 «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)» констатирует, что:
«Фактически к концу 2012 года на территории всех 89 кадастровых округов создана техническая инфраструктура государственного кадастра недвижимости.
За весь период реализации (ФЦП 2006-2012 годы- дополнено мною) рост совокупных поступлений в консолидированный бюджет, получаемых от сбора земельного и имущественного налогов, к концу 2012 года превысил плановый показатель в 2,1 раза.
Работы по переносу сведений о ранее учтенных объектах в государственный кадастр недвижимости завершены в 89 кадастровых округах.
Создана инфраструктура пространственных данных государственного кадастра недвижимости на всей территории Российской Федерации.
Фактически к концу 2012 года на территории 89 кадастровых округов Российской Федерации проведена массовая оценка объектов недвижимости »,
вместе с тем там же отмечено, что «значительная доля ошибок и пробелов в базах данных соответствующих информационных ресурсов также является одной из причин высокой удельной ресурсоемкости предоставления государственных услуг в сфере регистрации прав, кадастрового учета недвижимости и налогообложения недвижимого имущества». Фраза малопонятная, но, безусловно, многозначащая. И считаем, что она лишь частично отражает всю реальность российских проблем в сфере землеустройства и кадастров.
Здесь же рассмотрим лишь одно из возможных понятийных аспектов дальнейшего реформирования российского землепользования и управления этими реформами.
С принятием в 2004 году нового Градостроительного кодекса РФ и в 2008 году последней в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» редакции Федерального закона «О землеустройстве» правовое архитектурно-градостроительное понятие «территории» окончательно вытеснило землеустроительное «земля или земли». Реализованные затем проектные мероприятия в виде схем территориального планирования страны, субъектов РФ и муниципальных образований для органов государственной власти и местного самоуправления, а, значит, и для населения везде стали единственной основой перспективного использования земель. В то же время и земельные участки как объекты кадастрового учета перестали быть объектами землеустройства. Но при этом в стране сохраняется декларация Земельного кодекса РФ - «единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков» и, надеемся, остается неизменным общее понимание традиционного содержания землеустройства как мер по рациональной организации территории. Только в этом перечислении уже заложена законодательная неоднозначность, а, значит, и дальнейшая неразбериха планирования использования земельных ресурсов и практических действий органов управления землей.
Вместе с этим процесс формирования рыночных земельно-имущественных отношений со всеми ошибками и недостатками идет и, если нельзя его быстро кардинально поправить, то, как говорят, следует к нему адаптироваться, а затем по возможности и возглавить. Первоначальной адаптацией к этому противоречивому процессу, по нашему мнению, может быть правовое соглашение землеустроителей и градостроителей о том, что для перспективного развития страны и ее регионов понятия «территории» и «земли» признаются по содержанию однозначными и взаимозаменяемыми терминами. Очевидно, что сегодня в таком согласии закладывается больше общественной позитивности, нежели ведомственных утрат. Да и базовые положения текущего федерального законодательства (земельного, природоохранного, кадастрового и градостроительного) эти понятия уже признают фактическими синонимами.
Безусловно, мнения оппонентов тут нам напомнят и п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ, и ст. 130 Гражданского кодекса РФ, и фактически существующую разноведомственность и даже разные уровни (федеральный, региональный и местный) органов по управлению земельными и природными ресурсами и по ведению градостроительной деятельности, а также много иных создающих текущие проблемы положений. Но реальность в том, что развитие территорий в России сегодня прочно закрепилось за градостроительной отраслью законодательства и практики, а землеустройство в XXI веке у нас перестало быть приоритетной профессией. Такое состояние с исторических, проверенных многовековой практикой позиций явно аномальное, а исправление любой нездоровой ситуации в цивилизованном обществе всегда начиналось с взаимных договоренностей сторон о предметах, объектах и исполнителях их взаимодействия.
Начнем с возможных рекомендаций по предмету планирования перспектив землепользования как наиболее содержательной стороны земельно-имущественных отношений. Сейчас по факту это – территориальное планирование и градостроительное зонирование в прочтении градостроителей, территориальное (термин законодательно упразднен) и внутрихозяйственное землеустройство в понимании землеустроителей. Состояние дел и востребованность того и другого отмечены выше. В то же время в современном правовом поле уже стабильно введено в оборот обобщающее в обеих сферах определение «развитие территорий». Оно, на наш взгляд, и может быть согласовано как предмет разработки и реализации перспектив использования земель и земельных участков. Кстати, с учетом излагаемого последние (т.е. земельные участки) следовало бы законодательно вернуть в состав объектов землеустройства -объектов развития территорий.
Отсюда однозначно, что объектом правового и хозяйственного регулирования по отношениям к земле и иному недвижимому имуществу следует признать понятие «территории». А не «земля (земли, земельный участок)», как бы ни было, на первый взгляд, неприемлемо для «устроителей земли русской». И такая уступка в длительном споре рассматриваемых профессионалов по понятиям, полагаем, не только продуктивна, но и обоснована практически.
И, наконец, третий главный жизненный вопрос – какому органу исполнительной власти государство могло бы на данном этапе доверить расширенные полномочия по организации разработки и реализации схем и проектов развития территорий всех уровней, включая сюда и установление, так называемых, территориальных зон, иных закоординированных геодезически и прошедших кадастровый учет «земных поверхностей» и иных объектов недвижимости?
Внимательно анализируя наработанную за годы земельной реформы массу документов в рассматриваемой сфере и замечая немало ошибок и пробелов не только в кадастре недвижимости, но в землеустройстве и градостроительной документации, возможно отметить и все же согласиться, что наработанные наукой и практикой принципы осуществления в России землеустройства, помноженные сегодня на ожидаемое создание в текущем десятилетии полной базы государственного кадастра недвижимости, являются наиболее приемлемыми для создания (реорганизации существующих) единого государственного исполнительного органа власти по организации развития территорий (территориального развития). Эволюционно такие преобразования возможны на основе созданной в 2008 году Федеральной службы Росреестра, усилив в ней и по всей вертикали ее подразделений землеустроительную (развития территорий) составляющую.
Что же касается проблемы истребуемого нашими рекомендациями изменения федерального законодательства, то законотворческая практика сегодня уже имеет прецеденты, когда такое изменение решается простым методом- слово «земля» в соответствующем падеже заменить на слово «территория».
Библиографический список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), федеральный закон от 26.01.1996 № 15-ФЗ;
2. Земельный кодекс Российской Федерации, федеральный закон от от 25.10.2001 № 136-ФЗ;
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ;
4. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»;
5. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»)»;
6. Постановление Правительства РФ от 10 октября 2013 г. № 903 «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)»;
7. Землеустройство и кадастр недвижимости [текст]; учебное пособие/ С.Н.Волков, А.А.Варламов, А.В. Купчиненко [и др.]. М., ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», 2010.-336 с.
8. Варламов А.А., Гальченко С.А. Государственный кадастр недвижимости; учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений/ М., Издательство «КолосС», 2012.- 679 с.
9. Волков С.Н. Землеустройство; учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений / М., ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», 2013.-992 с.
10. Варламов А.А., Гальченко С.А., Аврунев Е.И. Кадастровая деятельность: учебник, под общ. ред. А. А. Варламова. – М,: ФОРУМ; Инфра-М, 2015.- 256 с. – (Высшее образование, Бакалавриат).