В.С. Джатиев
Глава 1. Место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации
Прокуратура как самостоятельный вид органов государственной власти Российской Федерации
Прокуратура занимает особое место в системе органов государственной власти (государственных органов)[1] Российской Федерации. Это определяется двумя обстоятельствами.
Во-первых, в соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает, что в системе разделения властей в качестве самостоятельной ветви не предусмотрена власть прокурорская, а прокуратура при принятии Конституции Российской Федерации не рассматривалась как самостоятельный вид органов государственной власти.
Во-вторых, положения о прокуратуре изначально находились в главе 7 Конституции Российской Федерации – «Судебная власть». Это обстоятельство полностью соответствовало конституционному положению о разделении осуществляемой в Российской Федерации государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и означало также, что прокурорский надзор не рассматривался в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, а прокуратура – в качестве самостоятельного вида органов государственной власти. Более того, оно служило в качестве аргумента в пользу того, что прокуратура и прокурорский надзор являются структурными элементами единой судебной власти.
Указанные конституционные положения неоднозначно трактовались и трактуются в юридической науке, поскольку невозможно отрицать отличие прокуратуры от иных органов государственной власти, особый характер прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры, а также самостоятельность (независимость) прокуратуры в осуществлении своих полномочий.
Общественно-политическая обстановка, в которой принималась Конституция Российской Федерации, не предоставила возможности ее авторам принять взвешенное и ответственное решение о месте и роли прокуратуры в системе государственной власти. Причиной конституционной неопределенности правового статуса прокуратуры явилась неразрешенная конкуренция идей относительно ее судьбы на случай ликвидации ее как самостоятельного вида государственных органов. Преобразованная прокуратура виделась органом парламентского контроля, подразделением государственного обвинения в составе Министерства юстиции, службой государственных обвинителей при судах. Ни одна идея не подтвердила свою правильность и жизнеспособность.
До последнего момента шел поиск оптимального варианта решения данного вопроса. Еще 28 октября 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в письме № Пр-1633 просил членов Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания «рассмотреть и вынести решение» по вопросу «в отношении проекта Конституции Российской Федерации»:
«5. Нужно ли включать в проект полностью все сегодняшние функции прокуратуры?
Насколько целесообразно отражать в проекте функции прокуратуры по надзору за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (так называемые надзорные функции)?
Или ограничиться включением в проект положений о том, что прокуратура представляет лишь одну сторону в судебном процессе (наряду с адвокатурой)?
Или записать в проект отсылочную норму о том, что деятельность прокуратуры регулируется федеральным законом (сегодня действует закон о прокуратуре)?
Если же включать в проект записи о прокуратуре, то в какой раздел: главу о судебной власти, в главу об исполнительных органах (Правительство) или выделить самостоятельную главу?».
В итоге в статье 129 Конституции Российской Федерации было констатировано существование прокуратуры Российской Федерации, сформулированы полномочия по назначению на должность прокуроров, а также сделана отсылка к федеральному закону, которым определяются полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры.
Федеральным конституционным законом № 2-ФКЗ от 5 февраля 2014 года «О поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» наименование главы 7 Конституции Российской Федерации изложено в новой редакции – «Судебная власть и прокуратура». Таким образом, подтверждена нетождественность судебной власти и прокуратуры, а также самостоятельность прокуратуры как вида государственных органов и прокурорского надзора как вида деятельности государства. Одновременно возникло противоречие между конституционными положениями о разграничении судебной власти и прокуратуры и об осуществлении государственной власти с разделением лишь на законодательную, исполнительную и судебную без упоминания власти прокурорской.
Было бы логично статью 10 Конституции Российской Федерации изложить в новой редакции с указанием существования четырех видов деятельности государства и соответствующих четырех видов органов государственной власти, закрепив тем самым их объективную природу, взаимообусловленность и взаимосвязи. Государство не может существовать без права, законов. Отсюда предназначение органов законодательной власти – осуществление законодательной деятельности. Реализация законодательных предписаний – предназначение органов исполнительной власти. Для осуществления правосудия – рассмотрения и разрешения по существу различных дел – существуют органы судебной власти (суды). Органы же прокуратуры предназначены посредством прокурорского надзора обеспечивать реализацию законов субъектами подзаконной деятельности – органами исполнительной и судебной властей, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и лицами, представляющими в правоотношениях собственные интересы. В совокупности все четыре вида государственной деятельности представляют собой ни что иное, как государственное управление обществом (государственное социальное управление), а четыре вида государственных органов являются специализированными по видам деятельности структурными подразделениями единого государственного механизма.
Одновременно можно было бы устранить противоречащую логике государственно-правового строительства указанную пробельность Конституции Российской Федерации, четко отразив в ней то, что основным предназначением прокуратуры является обеспечение законности и правопорядка в стране посредством прокурорского надзора, т.е. выявления нарушений закона и должного на них реагирования.
Современный российский опыт должной конституционной регламентации роли и назначения российской прокуратуры существует. В соответствии со статьей 105 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, «надзор за исполнением действующих на территории Республики Северная Осетия - Алания законов, осуществляется Прокуратурой Республики Северная Осетия - Алания, входящей в единую систему органов прокуратуры Российской Федерации». Более того, данная статья является частью содержания главы 9 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, которая называется «Прокуратура Республики Северная Осетия – Алания». При этом ее соответствие Конституции Российской Федерации никем не ставится под сомнение.
Несколько иначе вопрос разрешен в Уставе города Москвы. В статье 52 Устава – «Прокуратура», – установлено, что органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, принимают меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности. Сама же статья помещена в главу 8 Устава – «Судебная власть и правоохранительные органы».
В соответствии же со статьей 73 Устава Свердловской области, – «Прокурорский надзор в Свердловской области», – помещенной в главу 8 Устава, – «Законность, правопорядок, общественная безопасность», – надзор за исполнением законов на территории Свердловской области в соответствии с федеральным законом осуществляет прокуратура Российской Федерации.
Имеется и зарубежный опыт. Китайская правовая наука традиционно выделяет пять ветвей власти – законодательную, административную, судебную, экзаменационную и контрольную (прокурорскую)[2].
В случае возобладания логики государственного строительства, основанного на осознании значимости обеспечения законности и правопорядка, и роли прокуратуры как системы органов государственной власти, обеспечивающей законность и правопорядок, Россия может отказаться от инородных заимствований и вернуться к своему веками оправданному историческому опыту.