Комплексное экологическое разрешение выдается сроком на 7 лет и может продлеваться на такой же срок при соблюдении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем содержащихся в нем условий (п. 13). Комментируемая статья не содержит указаний на ограничения по количеству продлений.
Условиями продления комплексного экологического разрешения является совокупность следующих условий:
соблюдение нормативов, требований и документов, предусмотренных пунктом 10, в том числе своевременное представление отчетности о выполнении программы производственного экологического контроля, уведомлений об авариях, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду;
отсутствие задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду (см. комментарий к ст. 16, 16.1-16.5);
выполнение программы повышения экологической эффективности в установленные сроки (при ее наличии).
С течением времени обстоятельства могут изменяться таким образом, что информация, представлявшаяся в заявке и сопутствующих документах, требует обновления. В зависимости от состава и содержания подлежащей актуализации информации законодатель предусмотрел различные виды процедур - пересмотр (полный или частичный), внесение изменений и переоформление. Комментируемая статья содержит положения, устанавливающие особенности пересмотра комплексного экологического разрешения (п. 14 и 15), внесения в него изменений (п. 15 и 16), а также указывает обстоятельства, с наступлением которых законодатель связывает необходимость переоформления указанного разрешения (п. 17).
Комплексное экологическое разрешение подлежит пересмотру (частично или полностью) в случаях необходимости изменения установленных объема или массы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления вследствие изменений в технологических процессах основных производств, замены оборудования, сырья (п. 14). Пересмотр разрешения осуществляется по инициативе лица, инициировавшего получение такого разрешения (п. 15), и в порядке, предусмотренном для его выдачи (абз. 2 п. 14).
В соответствии с пунктом 16 в комплексное экологическое разрешение могут вноситься изменения, если они не затрагивают сведений, предусмотренных пунктами 10, 11 и 17.
Разрешение в соответствии с пунктом 17 подлежит переоформлению в случаях:
"замены юридического лица", реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его адреса или места нахождения;
"замены индивидуального предпринимателя", при изменении фамилии, имени, отчества (при наличии) индивидуального предпринимателя, изменении в реквизитах документа, удостоверяющего его личность, а также изменении места его жительства.
Комментируемый Закон не расшифровывает понятие "замена юридического лица (индивидуального предпринимателя)", поэтому его содержание подлежит уяснению с учетом положений гражданского законодательства. Поскольку комплексное экологическое разрешение оформляется в отношении объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, на основании заявки юридического лица или индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего такой объект, необходимо принимать во внимание правовые основания эксплуатации таких объектов заявителями.
Право использования этих объектов может быть основано на праве собственности заявителя, либо следовать из гражданско-правовых договоров (например, аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления и др.), распорядительных актов о закреплении права оперативного управления или хозяйственного ведения, не влекущих изменения права собственности (например, передача федерального имущества от федерального государственного унитарного предприятия федеральному государственному бюджетному учреждению). Соответственно, "замена" может иметь место в случае изменения собственника объекта, истечения срока действия договоров (аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления и др.), а также издания актов о смене субъекта права хозяйственного ведения или оперативного управления.
Таким образом, под заменой юридического лица (индивидуального предпринимателя) следует понимать перемену лиц в обязательстве по соблюдению условий комплексного экологического разрешения в связи с изменением субъекта, имеющего право эксплуатировать объект, причиняющий вред окружающей среде. Изменение субъекта может следовать из гражданско-правового договора либо распорядительного акта органа, уполномоченного осуществлять права собственника в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности.
Одновременно с переоформлением комплексного экологического разрешения осуществляется актуализация учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (см. комментарий к ст. 69.2).
Специфическим правовым последствием несоблюдения условий комплексного экологического разрешения является отзыв такого разрешения, предусмотренный пунктом 18. Основаниями для отзыва могут являться:
нарушение в течение шести месяцев и более установленных комплексным экологическим разрешением обязательных требований при осуществлении деятельности без его пересмотра в случаях, предусмотренных пунктом 14 настоящей статьи;
снятие объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, с государственного учета (см. комментарий к ст. 69.2).
В соответствии с пунктом 19 порядок переоформления, пересмотра, отзыва комплексных экологических разрешений и внесения изменений в них устанавливается Правительством Российской Федерации.
7. Информация, отнесенная к сведениям, составляющим государственную тайну или коммерческую тайну - см. комментарий к ст. 31.2.
Статья 31.2. Декларация о воздействии на окружающую среду
Общий обзор статьи.
Комментируемая сведена пунктом 16 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(617), а пунктом 6 ст. 12 указанного Закона установлена дата введения - 1 января 2019 г.
Она состоит из восьми пунктов и определяет круг обязанных и уполномоченных субъектов (п. 1, 2, 7 и 8), содержание декларации о воздействии на окружающую среду (п. 3), общие требования к форме декларации (письменная форма или электронный документ) (п. 2), составу документов, представляемых совместно с указанной декларацией (п. 4) и периодичности представления декларации (п. 6). В ней также предусмотрено применение законодательства Российской Федерации о государственной тайне к предоставлению и рассмотрению в составе декларации сведений, составляющих государственную тайну; а в части предоставления и рассмотрения в составе декларации сведений, составляющих коммерческую тайну - применение положений законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации (п. 5).
Пункт 7 содержит отсылку к актам федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации определять форму декларации и порядок ее заполнения. В виде бланкетной нормы сформулированы положения об ответственности за непредставление декларации о воздействии на окружающую среду или включение в декларацию недостоверных сведений (п. 9).
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Она призвана установить основы нормативного регулирования процесса представления декларации о воздействии на окружающую среды и внесения изменений в нее.
Сфера ее действия распространяется на отношения, возникающие при эксплуатации объектов II категории как на территории Российской Федерации, так и в ее исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Адресатами статьи являются обязанные и уполномоченные субъекты. Круг обязанных субъектов (юридические лица и индивидуальные предприниматели, использующие в своей деятельности объекты II категории) пока не ясен, поскольку категории объектов подлежит определению в ходе государственной регистрации таких объектов, с учетом критериев, установленных в порядке, предусмотренном статьей 4.2 (см. комментарий к ней). Круг уполномоченных субъектов включает Правительство Российской Федерации, уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, а также уполномоченные в установленном порядке органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основные понятия.
3.1. Декларация о воздействии на окружающую среду.
Согласно пункту 1 декларация о воздействии на окружающую среду в обязательном порядке подается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность на объектах II категории (оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду) (п. 1 ст. 4.2). Критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 4.2). Присвоение соответствующей категории объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется при его постановке на государственный учет. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (п. 4 ст. 4.2).
В соответствии с пунктом 3 ст. 11 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность с использованием объектов, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду (независимо от вида установленного законом вида прав на такой объект), обязаны в течение двух лет с момента вступления в силу указанного Закона (1 января 2015 г.) поставить такие объекты на государственный учет в порядке, установленном статьей 69.2 (см. комментарий к ней).
Точная дата окончания срока постановки на учет таких объектов может быть достоверно установлена только в случае признания применимости по аналогии правил ГК РФ*(618), однако этот срок в любом случае наступает ранее вступления в силу комментируемой статьи (1 января 2019 г.).
В свете пункта 12 ст. 31.1, предоставляющего юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность на объектах II категории, право оформлять комплексное экологическое разрешение, представляется двусмысленным отсутствие упоминания в Законе о юридических последствиях такого обращения. Действительно, с одной стороны, субъекту предпринимательской деятельности предоставляется возможность выбора. С другой стороны, реализация права, предусмотренного ст. 31.1, не освобождает от обязанности представления декларации о воздействии на окружающую среду. Действительно, пункт 8 ст. 31.2 прямо освобождает от необходимости предоставления декларации в отношении объектов I, III и IV категорий. Корреспондирующая норма об освобождении от обязанности подавать декларацию в отношении объектов II категории, на которую получено комплексное разрешение на основании ст. 31.1, в Законе отсутствует.
Такой вывод подтверждается и анализом новой редакции статьи 18 (вступает в силу с 1 января 2019 г.) Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(619). Согласно пунктам 3 и 4 указанной статьи включение сведений о нормативах образования и размещения отходов в комплексное разрешение предусмотрено только в отношении объектов I категории. Субъекты, эксплуатирующие объекты II категории, могут предоставлять информацию о нормативах образования и размещения отходов исключительно в составе декларации о воздействии на окружающую среду.
Аналогичным образом в соответствии с пунктом 4 ст. 5 и п. 6 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ с 1 января 2019 г. вступит в силу новая редакция Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"*(620). Согласно пункту 10 ст. 15 указанного Закона выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах II категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, за исключением выбросов радиоактивных веществ, осуществляются на основании декларации о воздействии на окружающую среду.
3.2. Форма и содержание декларации. Понятие "форма декларации" используется по тексту статьи в двух смыслах. В соответствии с пунктом 1 под альтернативными формами декларации понимаются документ на бумажном носителе (письменная форма) и документ, существующий в машиночитаемом виде (форма электронного документа). Пункт 7 устанавливает право Правительства Российской Федерации делегировать полномочия федеральному органу исполнительной власти по определению единой формы представления документа (на бумажном носителе или в машиночитаемом виде).
Указанное право не затрагивает такой элемент декларации, представляемой в форме электронного документа, как усиленная квалифицированная цифровая подпись. Требования к ней установлены Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи"*(621) и принятым в соответствии с данным Законом постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 852 "Об утверждении Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг и о внесении изменения в Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг"*(622).
Состав информации, подлежащей включению в декларацию, предусмотрен пунктом 3 и включает:
общие сведения о субъекте предпринимательской деятельности (для юридического лица - наименование, организационно-правовая форма и адрес (место нахождения), для индивидуального предпринимателя - фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства)*(623);
код объекта (см. комментарий к ст. 69, 69.2);
вид основной деятельности, виды и объем производимой продукции (товара);
информацию о реализации природоохранных мероприятий;
данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за последние семь лет;
декларируемые объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ, "образовываемых и размещаемых отходов";
информацию о программе производственного экологического контроля (см. комментарий к ст. 67).
Одновременно с подачей декларации о воздействии на окружающую среду представляются расчеты нормативов допустимых сбросов, нормативы допустимых выбросов (п. 4). В соответствии с пунктом 3 ст. 22 комментируемого Закона в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., расчет нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, за исключением радиоактивных веществ, является приложением к декларации.
Порядок разработки и установления нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ, а также выдачи разрешений на выбросы радиоактивных веществ, разрешений на сбросы радиоактивных веществ устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 9 ст. 22). Исходя из положений пунктов 7 и 8 ст. 22 такие разрешения будут выдаваться в отношении стационарных источников сроком на 7 лет отдельно. С учетом изложенного, надо полагать, что расчеты выбросов и сбросов радиоактивных веществ не подлежат представлению вместе с декларацией.
Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с пунктом 10 ст. 22 особенности установления нормативов допустимых сбросов для организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов устанавливаются законодательством Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (см. комментарий к ст. 22).
Содержание сведений, предоставляемых в составе декларации о воздействии на окружающую среду, имеет важное юридическое значение, поскольку они принимаются за основу при расчете платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с пунктом 9 ст. 1 и п. 7 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2020 г. в целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы будут применяться повышающие коэффициенты:
25 - за объем или массу отходов производства и потребления, размещенных с превышением указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, а также в отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления, представляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;
100 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих указанные в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории (см. комментарий к ст. 16.3).
3.3. Информация, отнесенная к сведениям, составляющим государственную тайну или коммерческую тайну. Отсылка к нормативным правовым актам, устанавливающим специфические правила в отношении указанной информации, предусмотрена пунктом 5. Основным источником норм в указанной сфере является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(624). В части порядка отнесения информации к соответствующей категории сведений указанный Закон, в свою очередь, содержит отсылку к другим источникам права. Так, пункт 4 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ гласит, что условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение устанавливаются Федеральными законами. Этими законами являются: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"*(625) и Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"*(626).
Статья 2 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" гласит, что государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203*(627) и является достаточно обширным. В пунктах 32-35, 37 и 44 указанного перечня указаны государственные органы и организации, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.
Следует учитывать, что принадлежность информации к сферам, предусмотренным указанным перечнем, не означает, что на содержащий такую информацию документ автоматически распространяются правила обращения со сведениями, составляющими государственную тайну. Дело в том, что информация в установленном порядке должна быть отнесена к одной из степеней секретности (особо важная, совершенно секретная или секретная), а документ, содержащий такую информацию, должен быть снабжен соответствующим грифом*(628). Таким образом, отнесение информации в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, является обязательным условием применения к ней специальных режимов хранения, передачи, распространения и доступа*(629).
Согласно части 2 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" информация, составляющая коммерческую тайну - это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.
В соответствии с частью 1 ст. 4 указанного Закона право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации. Свобода усмотрения обладателей информации по установлению режима коммерческой тайны не является безусловной и может быть реализована с учетом ограничений, предусмотренных ст. 5 указанного Закона. Указанная статья содержит прямой запрет на отнесение к коммерческой тайне, в том числе, информации о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом (п. 4 ст. 5). Данный закон также устанавливает норму, согласно которой режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений, обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами п. 11 ст. 5).
3.4. Сроки подачи декларации и внесение изменений в нее. Согласно пункту 6 комментируемой статьи декларация представляется один раз в семь лет. Это, тем не менее, не снимает неопределенность относительно сроков подачи первичной декларации, поскольку законодателем они не установлены. В любом случае, декларация не может быть предоставлена ранее, чем юридическими лицами и предпринимателями будут выполнены расчеты нормативов выбросов, сбросов, образовываемых и размещаемых отходов, предусмотренных пунктом 4. С учетом множественности субъектов, уполномоченных формировать правила установления нормативов в отношении отдельных видов загрязняющих веществ фактические сроки выполнения предписаний пункта 4 будут в значительной мере зависеть от скоординированности принятия нормативных правовых актов соответствующими органами власти.
Правило, устанавливающее периодичность подачи декларации один раз в семь лет, не является безусловным. Законодатель определил (абз. 1 п. 6), что такая периодичность применима в случае неизменности технологических процессов основных производств, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и стационарных источников. В этой связи обращают на себя внимание отсутствие упоминания о радиоактивных веществах и отходах. Буквальное толкование позволяет сделать вывод, что изменение количественных или качественных характеристик отходов, радиоактивных веществ не порождает необходимости изменений в периодичности подачи декларации о воздействии на окружающую среду.
В любом случае, при формулировании комментируемой статьи законодатель избегает упоминания о том, каким образом изменения технологических процессов основных производств и т.п. должны влиять на периодичность представления такой декларации. Усиливает ощущение недосказанности абзац 2 п. 6 ст. 31.1. Оно возникает по следующим причинам.
Во-первых, обстоятельства, с которыми законодатель связывает обязанность "внесения изменений в декларацию о воздействии на окружающую среду", не совпадают по содержанию с обстоятельствами, возникновение которых порождает обязанность по актуализации сведений об объекте в порядке, предусмотренном ст. 69.2. В соответствии с пунктом 7 ст. 69.2 не позднее, чем в тридцатидневный срок с момента государственной регистрации соответствующих изменений, подлежат актуализации сведения:
а) о замене юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, реорганизации юридического лица в форме преобразования, об изменении его наименования, адреса (места нахождения), а также об изменении фамилии, имени, отчества (при наличии), места жительства индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность;
б) об изменении места нахождения объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду. Из текста комментируемой статьи следует, что законодатель указанные обстоятельства не относит к основаниям, влияющим на периодичность подачи декларации.
С учетом положений пункта 1 ст. 16.1 о лицах, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, разумно предположить, что, по меньшей мере, за заменой юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность с использованием объекта II категории, должно последовать либо представление новой декларации, либо внесение изменений в уже представленную декларацию.
Во-вторых, вызывает вопросы формулировка "внесение изменений в декларацию". Если в отношении комплексного экологического разрешения принципиальные параметры внесения изменений более или менее определены (п. 16, 17 и 19 ст. 32.1), то комментируемая статья не только не детализирует порядок и условия внесения изменений в декларацию, но и оставляет открытым вопрос о субъекте, уполномоченном определять порядок внесения таких изменений.