Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. При наличии специального Федерального закона "Об экологической экспертизе" нормы главы VI могут рассматриваться как избыточные. Но они все же входят необходимым элементом в общую правовую картину регулирования охраны окружающей среды. Поэтому и предписания комментируемой главы следует изучить, обратив внимание на:
понятия оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы и различия между ними;
правовое значение целей оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы;
процедуры их осуществления оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы;
источники права;
значение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы для охраны окружающей среды, обеспечения правопорядка и законности.
2. Общий обзор главы. Она состоит всего из двух очень лаконично сформулированных статей. В первой из них указаны объекты оценки воздействия на окружающую среду и содержится отсылочная норма о содержании требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду. Во второй кратко сформулирована цель экологической экспертизы и также содержится отсылочная норма о порядке проведения экологической экспертизы.
Как уже говорилось выше, Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ*(630) были уточнены объекты экологического контроля. Так, если ранее в абзаце 31 ст. 1 объект экологического контроля определялся как субъект хозяйственной и иной деятельности, то в действующей редакции объектами контроля являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Соответственно, и в пункте 1 ст. 32 слова "субъекты хозяйственной и иной деятельности" заменены словами "юридические лица и индивидуальные предприниматели". Таким образом, законодатель определил объект оценки воздействия на окружающую среду как деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Основная цель состоит в предотвращении негативного воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на самом раннем ее этапе, то есть до принятия решения о размещении, строительстве, реконструкции объектов, внедрении технологий и т.п.
Сфера действия норм главы VI. Она, с одной стороны, ограничена спецификой регулируемой в статьях 32 и 33 деятельности, но с другой - распространяется на принятие чрезвычайно широкого спектра эколого-значимых решений: осуществлять или нет планы, проекты и иные шаги по реализации хозяйственной и иной деятельности.
Адресаты норм главы частично названы в ее текстах: это юридические лица (независимо от организационно-правовой формы и формы собственности) и индивидуальные предприниматели, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление в области охраны окружающей среды (ст. 32), федеральный законодатель (п. 2 ст. 33). Но, естественно, в число адресатов входят и органы (лица), осуществляющие оценку воздействия на окружающую среду, члены экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, граждане и общественные экологические объединения (организации), правомочные инициировать и проводить общественную экологическую экспертизу (см. комментарий к ст. 11, 12), а также органы и их должностные лица, уполномоченные в области контроля, надзора и соблюдения законности при проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.
4. Основные понятия. В комментируемой главе для уяснения ее предписания необходимо усвоить, во-первых, понятия оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, затем понятийный оборот "планируемая хозяйственная и иная деятельность", а также учитывать содержание гражданско-правового понятия собственности, экологических терминов ("окружающая среда"). Содержание этих терминов см. в комментариях к ст. 32-33.
5. Развитие правового регулирования в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Это само по себе представляет чрезвычайный интерес для юристов и экологов. Правовому регулированию оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы посвящено немало работ*(631). История развития института экологической экспертизы начинается с конца 80-х гг. ХХ в. и изобилует острыми конфликтами. В последнее время особенно ожесточенно обсуждаются изменения законодательства об экологической экспертизе в связи с ограничением перечня объектов, ей подлежащих, разделением видов экспертиз и т.п.*(632) Что касается изменений норм комментируемой главы, то они весьма незначительны, хотя и затронули обе ее статьи (если рассматривать их формально). Но если расценивать по существу, то они - в случае новой редакции ч. 1 ст. 33 - коренным образом меняют правовое значение экологической экспертизы как одного из важнейших инструментов предупреждения негативных воздействий на окружающую среду.
С 1 января 2007 г. был отменен пункт 2 ст. 32 в связи с тем, что был принят Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(633) и им же было переформулировано понятие, содержание и цели экологической экспертизы (ч. 1 ст. 33).
Эти изменения оцениваются в литературе и на практике неоднозначно*(634), но всё же в большей мере затрагивают реализацию специального акта - Федерального закона "Об экологической экспертизе", чем комментируемого Закона.
6. Связи норм главы с иными предписаниями Закона. Они четко прослеживаются в отношении норм главы II, поскольку среди полномочий органов различного уровня предусмотрены и их функции по организации и проведению экологической экспертизы; норм главы III о правах граждан и общественных объединений, касающихся инициирования и осуществления общественной экологической экспертизы; норм главы XIX об ответственности за нарушения законодательства об охране окружающей среды и ряда других предписаний комментируемого Закона.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. И те и другие возникают не столько в связи с регулированием оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы в комментируемом Законе, сколько с изменением позиций в отношении данных институтов вообще, спровоцированных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, который по сути нивелировал во многом значение данного правового инструмента.
Помимо этого, всегда возникали конкретные проблемы, связанные с достоверностью информации, справедливостью и обусловленностью экспертных оценок, давлением на экспертов и т.п. Ныне все эти трудности усугубляются изменениями правового регулирования, о которых речь шла выше. Для их преодоления существуют две возможности:
а) изменение законодательства об экологической экспертизе в плане придания ей того значения, которое было изначально определено Федеральным законом "Об экологической экспертизе"*(635);
б) максимальное использование действующих предписаний в целях предотвращения негативных последствий хозяйственной и иной деятельности для окружающей среды.
8. Статистическая справка. С 2010 года Росприроднадзор выполняет полномочия в области государственной экологической экспертизы и экологического нормирования. Государственная экологическая экспертиза является важнейшим гарантом соблюдения природоохранного законодательства намечаемой деятельности. За период с 2011 года Службой предоставлена услуга по организации и проведению экологической экспертизы по 3,5 тысячам объектов. Важной задачей в данном направлении было не допустить срыва сроков проведения экспертизы олимпийских объектов и объектов, строившихся к проведению саммита АТЭС-2012. Поставленная задача Росприроднадзором выполнена. Особое внимание уделялось рассмотрению документации, связанной с разработкой и добычей полезных ископаемых во внутренних морских водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ*(636).
9. Спорные вопросы. Они более чем многочисленны и касаются объектов экологической экспертизы, показателей, учитываемых при оценке воздействия на окружающую среду, статусов, прав и обязанностей экспертов, возможностей и реального влияния заключений общественной экологической экспертизы и т.д. В необходимой степени, значимой для толкования данного Закона, эти дискуссионные вопросы отражены в комментариях к статьям 32-33. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 года N 717 полномочия по проведению экологической экспертизы переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду
1. Общий обзор статьи. Она определяет общие требования к оценке воздействия на окружающую среду применительно к планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Статья состоит из трех пунктов. В пункте 1 указаны юридически значимый критерий, при наличии которого требуется проведение оценки воздействия на окружающую среду, и требование.
Пункт 2 утратил силу с 1 января 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ*(637). Пункт 2 комментируемой статьи предусматривал, что "оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений". Этот пункт содержал полезные для целей охраны окружающей среды требования. Его отмена существенно снизила потенциал комментируемого эколого-правового средства. В пункте 3 называется субъект права, уполномоченный устанавливать требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели состоят в определении условий, при которых проводится оценка воздействия на окружающую среду, и установлении требований к соответствующим материалам, что в совокупности обозначает профилактическую предназначенность норм комментируемой статьи.
Сфера действия норм статьи затрагивает и поведение, непосредственно связанное с необходимостью проведения оценки воздействия на окружающую среду, ее проведением, и отношения, касающиеся разработки требований к материалам оценки.
Адресатами статьи являются субъекты экологически значимой предпринимательской деятельности и публичной власти, уполномоченные осуществлять нормотворческие функции, а также субъекты, участвующие в процедуре оценки воздействия на окружающую среду.
3. Основные понятия. В их числе общеправовые термины (отношения, федеральные органы исполнительной власти, субъекты хозяйственной и иной деятельности, организационно-правовые формы собственности и др.) и специально-экологические (охрана окружающей среды, оценка воздействия и др.) - см. комментарий к ст. 1.
4. Объекты правового регулирования. Здесь следует обратить внимание на название статьи 32 - "Проведение оценки воздействия на окружающую среду". С методологической точки зрения крайне важно и научно обосновано осуществлять правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в случаях, когда такие воздействия будут влечь негативные изменения в ней.
5. Юридические критерии проведения оценки воздействия на окружающую среду. Правовое значение нормы, предусмотренной пунктом 1 комментируемой статьи, состоит в четком определении юридического критерия необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду. Таким критерием является прямое или косвенное воздействие на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности. При этом оценка воздействия на окружающую среду в этом случае проводится независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.
Само понятие "оценка воздействия на окружающую среду" относится к основным понятиям, используемым в комментируемом Законе, и его определение дается в статье 1 (см. комментарий к ней). Оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления (см. комментарий к ст. 1).
6. Правовая база регулирования оценки воздействия на окружающую среду. Нормативное требование пункта 3 комментируемой статьи сводится к предписанию федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, установить требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду.
Федеральным органом исполнительной власти на начальном этапе осуществления государственного управления в данной сфере стал Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология РФ). Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 было утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации*(638).
Положение содержит ряд важнейших понятий, относящихся к его предмету, в частности:
исследования по оценке воздействия - сбор, анализ и документирование информации, необходимой для осуществления целей оценки воздействия;
намечаемая хозяйственная и иная деятельность - деятельность, способная оказать воздействие на окружающую природную среду и являющаяся объектом экологической экспертизы;
заказчик - юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию по намечаемой деятельности на экологическую экспертизу;
исполнитель работ по оценке воздействия на окружающую среду - физическое или юридическое лицо, осуществляющее проведение оценки воздействия на окружающую среду (заказчик или физическое/юридическое лицо, которому заказчик предоставил право на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду);
материалы по оценке воздействия - комплект документации, подготовленный при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и являющийся частью документации, представляемой на экологическую экспертизу.
В соответствии с Положением порядок и содержание работ, состав документации по оценке воздействия на окружающую среду определяются действующим законодательством Российской Федерации в соответствии с видами и (или) конкретными характеристиками намечаемой деятельности в установленном порядке.
Результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:
информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;
выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;
решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.
Результаты оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности.
7. Этапы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Разработка ОВОС включает следующие основные этапы:
определение характеристик намечаемой хозяйственной или иной деятельности и возможных вариантов ее реализации;
оценка современного состояния территории размещения проектируемого объекта;
оценка возможного воздействия проектируемого объекта на окружающую среду (ОС);
количественная оценка воздействия на ОС (осуществляется расчетным методом);
разработки мероприятий снижающих величину воздействия проектируемого объекта на ОС;
разработка программ мониторинговых исследований и контроля на всех этапах реализации проекта;
эколого-экономическое обоснование инвестиций в строительство;
подготовка материалов по оценке воздействия на ОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности и рекомендаций по последующим этапам разработки экологического обоснования.
Статья 33. Экологическая экспертиза
1. Общий обзор статьи. Статья 33 определяет общие требования к экологической экспертизе. Она состоит из двух пунктов. В первом пункте определяется задача проведения экологической экспертизы, а во второй содержится отсылочная норма о регулировании порядка проведения экологической экспертизы.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель состоит в законодательном закреплении требования о проведении экологической экспертизы как меры охраны окружающей среды.
Сфера действия норм статьи затрагивает поведение, непосредственно связанное с необходимостью проведения экологической экспертизы, ее проведением, и отношения, касающиеся разработки нормативных требований в данной сфере.
Адресатами статьи являются субъекты экологически значимой предпринимательской деятельности, публичной власти, уполномоченные осуществлять нормотворческие функции и правоприменительную деятельность, а также общественные экологические формирования.
3. Основные понятия. В их числе общеправовые термины (отношения, документы, документация, планируемая хозяйственная и иная деятельность, федеральный закон и др.) и специально-экологические (охрана окружающей среды, экологическая экспертиза и др.) - см. комментарий к ст. 1.
4. Объекты правового регулирования. Здесь важно обратить внимание на название статьи 33 - "Экологическая экспертиза". С методологической точки зрения крайне важно и научно обосновано осуществлять правовое регулирование экологической экспертизы.
5. Цели проведения экологической экспертизы. Согласно пункту 1 комментируемой статьи такой целью является установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.
Заметим, что Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ редакция этой нормы была изменена. В первоначальной редакции норма о целях была сформулирована следующим образом: "Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды". Дополнена норма словами: "установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную" (выделено нами - М.Б., И.Б.).
Более серьезное уточнение целей и задач проведения экологической экспертизы содержится в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" применительно к определению понятия "экологическая экспертиза". Согласно статье 1 этого Закона экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
При применении пункта 1 ст. 33 целесообразно пользоваться как Федеральным законом "Об экологической экспертизе", так и комментарием к нему*(639).
6. Правовая база проведения экологической экспертизы. В пункте 2 комментируемой статьи установлена важнейшая норма, отсутствующая применительно к другим правовым мерам охраны окружающей среды, урегулированным Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно этой норме порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе. Важно как само требование о порядке проведения экспертизы, так и особенно его установление на уровне федерального закона. Именно это требование предопределило относительно высокую эффективность государственной экологической экспертизы в 1990-е годы.
Таким законом, урегулировавшем достаточно подробно порядок проведения экологической экспертизы, является Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"*(640).
Заметим также, что ранее такой порядок был урегулирован подзаконным актом - Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы*(641), которое сохраняет свое действие и в настоящее время.
Кроме того, важные требования, касающиеся организации и проведения государственной экологической экспертизы федерального уровня, установлены Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным Приказом Минприроды России от 6 мая 2014 г. N 204 (зарегистрировано в Минюсте России 7 октября 2014 г. N 34257)*(642).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 сентября 2010 года N 717 полномочия по проведению экологической экспертизы переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
7. Статистическая справка. При проведении государственной экологической экспертизы всё больше объектов делегируются в территориальные органы. Так, в 2013 году в Управление государственного экологического надзора департамента природопользования и охраны окружающей среды по Белгородской области поступило 13 материалов проектной документации для проведения государственной экологической экспертизы регионального уровня. По четырем выданы положительные заключения. Отрицательное заключение выдано по трем объектам. По пяти объектам в проведении государственной экологической экспертизы отказано в связи с отсутствием законных оснований для ее проведения. По одному объекту экспертизы материалы отправлены на доукомплектование*(643).
8. Судебная практика. В случае несоблюдения требований законодательства об экологической экспертизе наступает ответственность. Примером может служить Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2012 г. N 18АП-5982/2012 по делу N А47-219/2012:
Административным органом проведена проверка организации, осуществляющей производственную деятельность, на предмет соблюдения природоохранного законодательства. Проверкой установлено неисполнение требований проектной документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, а именно: отбор проб из гидронаблюдательных скважин ведется без предварительной прокачки с замером уровней до и после прокачки.
В обоснование позиции о соответствии отбора проб проектной документации организация ссылается на завершение реконструкции шламонакопителя, отсутствие требования о необходимости предварительной прокачки скважин в иных нормах. В соответствии с п. 3.1 ГОСТ Р 51592-2000 "Вода. Общие требования к отбору проб", утв. постановлением Госстандарта России от 21 апреля 2000 г. N 117-ст, с целью получения дискретной пробы, отражающей качество исследуемой воды, производится отбор проб.
По мнению суда, отбор воды из гидронаблюдательных скважин без предварительной их прокачки в районе места хранения токсичных отходов не может обеспечить получение объективной информации о компонентном составе подземных вод.
По мнению суда невыполнение организацией предварительной прокачки скважин перед отбором проб не соответствует получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации, в состав которой входит гидрологическое заключение, предусматривающее необходимость такой предварительной прокачки, и образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 8.4 КоАП РФ*(644).