Деятельность органов государственной власти по обеспечению обороны вызывает пристальное внимание общества. Государственными органами при этом применяется широкий инструментарий правовых средств регламентации, в том числе разрешения. Последние в совокупности с иными правовыми средствами создают условия осуществления социально значимой публичной деятельности субъектов права в оборонной сфере и формируют специальный правовой разрешительный режим[10].
Институту правовых разрешений посвящен широкий круг исследований. Авторами анализируются различные виды разрешений, место, роль и содержание административно-правового разрешения в системе исполнительной власти Российской Федерации, формулируются доктринальные основы существующей в России разрешительной системы[11].
В частности, указывается, что субъектами административных отношений могут выступать органы государственной власти, участвующие в государственном управлении и наделенные специфическими полномочиями управленческого характера.
Спектр таких субъектов широк. Отдельные авторы в их число включают помимо уполномоченных органов исполнительной власти, а именно федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, также федеральные органы государственной власти, не входящие в систему исполнительной власти, и органы местного самоуправления.
Таким образом, существует определенный круг разрешительных отношений, сторонами которых выступают только органы власти. Широкое применение разрешительных механизмов органами исполнительной власти объясняет, почему в литературе основное внимание сосредоточено на анализе разрешительной деятельности органов исполнительной власти.
Значительно меньшее место уделяется разрешительной деятельности иных властных субъектов. Поэтому предметом рассмотрения в статье стали разрешительные отношения, складывающиеся в области государственного управления в сфере обороны, субъектами которых могут быть только органы государственной власти.
Конституция РФ[12] закрепляет основные элементы, образующие конституционные основы обороны России. Во-первых, оборона находится (п.«м» ст.71) исключительно в сфере ведения Российской Федерации. Во-вторых, мероприятия, осуществляемые в целях обороны, могут быть сопряжены с ограничением прав и свобод граждан (ч.3 ст.55). В-третьих, осуществление мер по обеспечению обороны страны входит в исключительную компетенцию Правительства РФ (п.«д» ч.1 ст.114). Четвертым элементом конституционной конструкции обороны выступает Президент РФ, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, предназначенными для вооруженной защиты страны (ч.1 ст.87), а также осуществляет руководство внешней и внутренней политикой государства. В-пятых, оборона обеспечивается долгом и обязанностью всех граждан защищать государство (ч.1 ст.59). В-шестых, оборонные мероприятия разрабатываются и реализуются на основе системных положений, закрепляемых в военной доктрине, утверждаемой Президентом РФ (ст.83). Такая конструкция предполагает тесное взаимодействие органов, осуществляющих государственную власть.
Понятие «оборона» определено в п.1 ст.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. №61‑ФЗ «Об обороне»[13] как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Таким образом, оборона охватывает широкий круг специальных областей государственного управления.
Действующая Военная доктрина не является актом, устанавливающим нормы права, однако она, несомненно, имеет нормативный правовой характер[14]. Как вытекает из Доктрины, деятельность в области обороны может быть разделена на две сферы.
Первая из них представляет собой военную политику Российской Федерации, включающую деятельность государства по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов; применению Вооруженных Сил, других войск и органов в соответствии с их основными задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время; развитию военной организации, строительству и развитию Вооруженных Сил, других войск и органов; мобилизационной подготовке и мобилизационной готовности Российской Федерации.
Вторая область охватывает военноэкономическое обеспечение обороны и включает в себя оснащение Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой, обеспечение Вооруженных Сил и других войск материальными средствами, развитие оборонно-промышленного комплекса, военнополитическое и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами[15].
Широкий круг субъектов, наделенных совокупностью полномочий в оборонной сфере, предопределяет необходимость формирования юридически точного, четкого и ясного порядка их реализации, построенного на сбалансированном взаимодействии самостоятельных органов государственной власти.
Оборонные мероприятия охватывают территорию всего государства, требуют скоординированной системы стратегических планов и поддерживаются соответствующим нормативным обеспечением, включая особые правовые институты, режимы, в том числе в составе разрешительной системы. Таким образом, публичный характер оборонной деятельности государственных органов, исполнение ими оборонных функций, связанных с подготовкой к вооруженной защите и вооруженной защитой России, требуют установления достаточно высоких барьеров безопасности при реализации субъектами предоставленных им прав и полномочий.
В каждой из названных сфер военно-оборонной деятельности кроме уполномоченных в области обороны органов государственного управления действует широкий круг иных субъектов, участие которых обусловлено необходимостью получения последними различных видов разрешений: лицензий, разрешений, специальных разрешений, согласований, пропусков, свидетельств, поверок, экспертиз, аттестаций, аккредитаций, дипломов, сертификаций, квот, специальных прав. Между тем можно указать и на такие разрешения, получение которых властными органами является условием реализации последними их полномочий.
Ряд ученых полагают, что существо разрешения состоит в особом порядке реализации субъектом принадлежащего ему права[16]. Суть разрешения, считает состоит не в предоставлении права физическому лицу или юридическому лицу совершать запрещенные действия, а в обеспечении квалифицированного, технически и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности[17].
Отдельные авторы указывают, что «классическое «полицейское разрешение» – это способ правового воздействия уполномоченных органов посредством предоставления гражданину (юридическому лицу) «разрешения» на реализацию своего права осуществлять определенные действия в условиях осуществления общего запрета на данные действия для других лиц»[18].
Другими словами, разрешение есть санкция уполномоченного должным образом субъекта права на реализацию имеющегося у указанных лиц права. Отсутствие такой санкции не означает отсутствие права на разрешаемую деятельность. Санкция лишь означает «признание или подтверждение государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на объекты (предметы) разрешительной системы или на осуществление определенной деятельности»[19].
Указывая на особенности разрешительного способа регулирования отношений, ученые-юристы обращают внимание на ряд обстоятельств[20].
Во-первых, «обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением – акт свободного волеизъявления частного лица». Это утверждение следует расширить в том отношении, что оно действительно и для публичных лиц. При этом свобода воли публичных лиц в ряде случаев просто отсутствует. Так, заказ и поставка вооружения и военной техники, не принятых на вооружение Вооруженных Сил РФ, представляются противоправными.
Во-вторых, «следствием получения разрешения становится новый статус, включающий юридические обязанности, в том числе реализуемые в административно-правовых отношениях». Однако в рассматриваемых отношениях обращение к уполномоченным органам государственной власти (Совет Федерации РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ и др.) осуществляется не частным лицом, а органом государственной власти. При этом процедурам получения разрешений не корреспондированы какие-либо юридические обязанности (кроме тех, которые прямо указаны в законе), связанные с возникающими административными правоотношениями.
Разрешение на применение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению. Возможность привлечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов регламентируется в соответствующих федеральных законах[21].
В действующем законодательстве предусмотрен ряд таких случаев, а именно: для обеспечения режима чрезвычайного положения; для выполнения задач в соответствии с международными договорами России; для пресечения террористической деятельности, которая осуществляется за пределами территории Российской Федерации; привлечение Вооруженных Сил без использования оружия. Данный перечень не является исчерпывающим[22].
Необходимость получения разрешения на использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации обусловлена п.«г» ч.1 ст.102 Конституции РФ[23]. Обстоятельства, при наступлении которых необходимо получение разрешения такого типа, закреплены в федеральных законах. Так, нормы, закрепленные в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. №93‑ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»[24], охватывают отношения по предоставлению Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности (ст.3), воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил (ст.10) и о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил, предоставляемых в распоряжение Совета Безопасности ООН (ст.11).
При таких обстоятельствах Президент РФ принимает соответствующее решение на основании постановлений Совета Федерации РФ. Содержание вносимых Президентом РФ предложений регламентировано ст.7 и ст.10 названного Федерального закона. Предложения должны включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и членам их семей.
Процедура может быть разделена на два этапа: предварительный и исполнительный.
На предварительном этапе вырабатывается и обосновывается решение проблемы, предусматривающее использование Вооруженных Сил РФ, которое оформляется в виде проектов указа, предложения или обращения[25]. При этом юридическая форма двух последних актов не представляется достаточно определенной. Как и не вполне ясна процедура их подготовки. Здесь, очевидно, важна роль Совета безопасности РФ. Этап завершается принятием Советом Федерации постановления, положительное содержание которого дает возможность перейти к исполнительному этапу.
На исполнительном этапе акт Президента РФ, санкционирующий использование вооруженной силы, приобретает юридическое значение и делает правомерным применение вооруженных сил (вооружения).
Законом №61‑ФЗ предусмотрена возможность оперативного использования формирований Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.
Во всех перечисленных случаях Президенту РФ кроме наличия установленных федеральными законами и международными договорами условий необходимо получение разрешения Совета Федерации.
Испытания ядерного оружия сопряжены с большими опасностями. Современный международный режим их проведения регулируется рядом международных договоров. Важнейшими международными договоренностями являются Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.[26] и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.[27] Запрещено проведение испытаний в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Однако добиться всеобъемлющего запрещения испытаний пока не удалось.
Учитывая особое международное значение деятельности по испытаниям ядерного оружия и иных ядерных устройств, подп.9 п.2 ст.4 Закона №61‑ФЗ установлено, что разрешение проведения указанных испытаний является исключительной компетенцией Президента РФ.
Эффективность оборонных мероприятий во многом определяется наличием современных эффективных средств вооруженной борьбы, укомплектованности и оснащенности современными вооружениями и военной техникой Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.
Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации[28] достижение стратегических целей национальной обороны осуществляется путем развития системы обеспечения национальной безопасности, проведения перспективной военно-технической политики и развития военной инфраструктуры, а также за счет совершенствования системы управления военной организацией государства и реализации комплекса мер по повышению престижа военной службы. В этих целях в рамках государственного оборонного заказа обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники.
В России вооруженные силы могут оснащаться только разрешенными по специальной процедуре средствами вооруженной борьбы. Эта процедура имеет название «принятие на вооружение (снабжение, в эксплуатацию)»[29] образцов (систем, комплексов) вооружения, военной техники и военно-технического имущества и осуществляется в соответствии с нормами ряда актов государственного управления: актами Президента РФ, Правительства РФ, приказами компетентных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, полномочных принимать решения по рассматриваемому вопросу.
Президент РФ принимает решение о создании новых типов и новых видов стратегических наступательных вооружений, а также о вводе их в боевой состав.
Перечисленные решения по своей природе не что иное, как особый вид разрешения на выполнение федеральными органами исполнительной власти соответствующих мероприятий в рамках исполнения государственного оборонного заказа. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ на вооружение (в эксплуатацию) принимаются важнейшие образцы систем (комплексов) вооружения и военной техники. Так, перечни боевого оружия, боеприпасов, специальной техники и специальных средств, состоящих на вооружении органов внутренних дел, внутренних войск и органов федеральной службы безопасности, утверждены постановлениями Правительства РФ. На основании названных актов федеральные органы исполнительной власти планируют и осуществляют за счет средств федерального бюджета закупки принятых на вооружение (снабжение) средств вооруженной борьбы; разрабатывают и утверждают штаты и табели к штатам, включая образцы, принятые на вооружение (снабжение, в эксплуатацию), штаты и табели к штатам конкретных подведомственных организаций; планируют штатную и штатно-табельную потребность подведомственных организаций в специалистах и системах (комплексах); организовывают эксплуатацию в войсках, предусматривая соответствующие денежные средства и материально-технические ресурсы на эти цели.
Правовое регулирование отношений, связанных с выполнением обязательств Российской Федерации, вытекающих из ратифицированной Россией Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г.[30], предусматривает установление порядка и процедур уничтожения химического оружия. Указанные нормы закреплены в ч.4 приложения к Конвенции. При этом каждому государству – участнику Конвенции в ходе транспортировки, отбора проб, хранения и уничтожения химического оружия предписано (п.10 ст.IV Конвенции) уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности людей и защите окружающей среды. Как известно, поражающее действие химического оружия основано на использовании ядовитых химических веществ.
В соответствии с п.«м» ст.71 Конституции РФ оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования находятся в ведении Российской Федерации. Вместе с тем согласно п.«д» ч.1 ст.72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Приведенные положения Конституции РФ составляют конституционно-правовую основу механизма реализации Конвенции, в котором существенное место занимают разрешительные полномочия субъектов Российской Федерации. Обеспечение экологической безопасности при уничтожении химического оружия регламентировано системой нормативных правовых актов международного, федерального и регионального уровней.
Круг полномочий Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ по исполнению Конвенции очерчены в ст.2 Федерального закона от 5 ноября 1997 г. №138‑ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении»[31] и в ст.2 Федерального закона от 2 мая 1997 г. №76‑ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[32], которым установлены правовые основы обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении указанных работ.
В соответствии с подп.«а» п.6 ст.2 Закона №138‑ФЗ органы государственной власти субъектов РФ участвуют в пределах своих полномочий в разработке проектов федеральных законов и актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности и социальной защиты населения и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия, а также по другим вопросам, связанным с обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции. В свою очередь, ст.2 Закона №76‑ФЗ предписывает необходимость согласования субъектами РФ, на территориях которых хранится и уничтожается химическое оружие, а также осуществляются перевозки химического оружия, порядка проведения и объема работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, который устанавливается Правительством РФ.
Конвенция обязывает (п. 10 ст. IV) каждое государство – участника Конвенции в ходе транспортировки, отбора проб, хранения и уничтожения химического оружия уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности людей и защите окружающей среды. С этой целью Законом №76‑ФЗ (ст.15) предусмотрена подготовка плана действий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций при перевозке химического оружия и ликвидации их последствий. В полном соответствии с указанными выше нормами Конституции РФ, законов №138‑ФЗ и №76‑ФЗ, законодательством субъектов РФ предусмотрены правила, регулирующие порядок согласования государственными органами субъектов РФ актов, предусматривающих меры по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Особая значимость применения разрешительного способа правового регулирования в сфере обороны очевидна. При этом следует выделить особую группу разрешительных отношений, субъектами которых являются исключительно органы государственной власти. Детальная регламентация названной группы отношений представляется особенно важной, поскольку затрагивает основные условия обеспечения безопасности граждан и существования государства.
Использование Вооруженных Сил РФ не связано с применением средств мирного урегулирования конфликтов, и в этом смысле использование вооруженной силы должно быть исключением из практики защиты государством прав своих граждан. Вместе с тем в случае необходимости разрешение на применение вооруженной силы должно быть детально урегулировано внутренним законодательством, включая установление юридических форм вносимых Президентом РФ предложений об использовании вооруженной силы государства.
Таким образом, можно утверждать, что правовое регулирование в области обороны, осуществляемое в рассмотренных случаях разрешительным способом, требует формирования соответствующей «оболочки» административно-правового регулирования, образующей разрешительный административно-правовой режим использования Вооруженных Сил РФ.