В обществе, регулируемом с помощью государства, достаточно часто возникают отношения, при которых воля определенной ее части господствует над волей и действиями другой. Такие властные отношения закрепляются с помощью особого механизма, который служит для того, чтобы оправдать правомерность использования власти, обосновать существование определенной формы правления не только государством в целом, но и отдельными его структурными элементами.
Мы говорим о легитимности власти. При этом понятие легитимности в общей теории права отличается от понятия легальности, так как первое подразумевает под собой доверие и поддержку со стороны общества, тогда как второе лишь нормативное правовое закрепление в соответствующих документах. Легитимность власти для общества, по сути, есть ее нравственная характеристика.
На современном этапе в России, на наш взгляд, истинная легитимность государственной власти вряд ли может быть основана на традиции, либо на харизматичности лидера – носителя власти. С учетом высоких нравственных критериев, предъявляемых россиянами к власти, речь может идти лишь о создании рациональной правовой модели, когда народ поддерживает власть ввиду того, что она воспринимается как справедливая, то есть действует в народных интересах[13].
Государство в лице своих органов и учреждений прилагает системные усилия для восстановления утраченной в кризисный период легитимности. Это выражается в проведении крупномасштабной административной реформы, цель которой на качественно новом уровне организовать взаимодействие исполнительной власти с населением. Организация государственного управления в России в предыдущие годы традиционно укладывалась в романо-германскую правовую модель и носила принудительно-властный характер[14].
Законодательные акты, ведомственные инструкции и иные нормативные документы предполагали, что взаимоотношения между гражданином и государством в лице его служащего должны строиться на универсальных принципах, позволяющих реализовывать права граждан независимо от их личностных характеристик. К сожалению, достаточно часто чиновники выполняли свои непосредственные обязанности на партикулярной основе, на первый план выступали личностные статусы или те или иные социальные компетенции.
Для наведения порядка в этой сфере общественных отношений были задуманы административные реформы, которые по своему содержанию существенно отличаются от предыдущих. Они направлены на формирование совершенно иных способов взаимодействия между населением и государством.
Несмотря на свою незавершенность, административная реформа привнесла в систему административного права новый правовой институт – институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти[15].
Законодатель закрепил следующее определение административного регламента: «административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»[16]. Думается, что предложенное определение нуждается в корректировке.
Во-первых, не совсем верно вносить в определение понятия, которые, в свою очередь, не получили законодательного закрепления. Известно, что на сегодняшний момент ни одно определение нормативного правового акта законодательно не устанавливается.
Мы можем говорить о нем лишь как о теоретической конструкции, которая существует в правовой науке. Причем многие ученые относят это понятие к разряду дискуссионных, наделяют его разными качественными характеристиками[17]. Органы государственной власти в процессе правотворчества в этом вопросе также не выработали единой позиции. Так, например, в соответствии с п.8 Приказа Минюста России от 31мая 2012 г. №87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ»[18], правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
Нормативность акта определяется с учетом п.9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №488[19], в которых, в частности, указывается, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Как видим, методические рекомендации, не прошедшие ратификации, вряд ли можно идентифицировать как официальную позицию законодателя. Ну а судебный прецедент, как известно, источником права в романо-германской правовой системе (к которой относится и Российская Федерация) официально не является. Понятие муниципального нормативного правового акта также нуждается в уточнении.
Административное право и процесс свойство правового акта связана именно с установлением данным актом общеобязательных и рассчитанных на неоднократное применение правил поведения субъектов. Однако в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[20] содержатся примеры концептуально другого подхода к пониманию нормативности муниципальных правовых актов.
Во-вторых, наиболее известная в теории государства и права классификация нормативных правовых актов проводится по основанию их юридической силы (то есть деление на законы и подзаконные нормативные акты)[21]. Отсюда логичным выглядела бы формулировка «подзаконный нормативный правовой акт», так как последние обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами и должны основываться на них.
В-третьих, само определение, полагаем, выглядит избыточно ввиду того, что содержит сочетание двух понятий, близких по своему объему и содержанию.
Хотелось бы обратить внимание на ряд проблемных вопросов, которые на сегодняшний день не нашли отражения в действующем массиве нормативных правовых актов об административных регламентах.
Правительство РФ получило возможность определять порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти и обеспечивать порядок их исполнения, однако по каким вопросам возможно принятие того или иного административно регламента, а по каким обязательно должны приниматься соответствующие акты управления, остается неясным.
В каком объеме должна проводиться регламентация? Ведь, с одной стороны, регламентация позволяет добиться высокого уровня координации деятельности при достижении поставленного результата. Не случайно вопросам регламентации посвящены исследования, связанные, прежде всего, с регламентом трудовых прав и обязанностей, установлением меры управленческого труда, менеджментом производственных процессов[22].
Думается, что отсутствие исчерпывающих требований к порядку предоставления государственных услуг может быть использовано как лазейка для введения дополнительных согласительных процедур, не предусмотренных законом, либо иным актом регулирующего содержания.
В 2010 г. истек срок предыдущего этапа административной реформы, по результатам которой утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне утверждено более 6000 административных регламентов, около 4000 – на муниципальном уровне. Совокупный объем таких регламентов в ближайшее время, по всей вероятности, будет приближаться к критическому уровню ввиду того, что весь этот массив нормативных актов не всегда применяется системно.
Административным регламентам, с одной стороны, присущи признаки, характерные для всех административных актов. Это касается и требования представлять проекты административных регламентов на регистрацию органами исполнительной власти в органы Министерства юстиции России. Тем не менее следует в общей системе административных актов административные регламенты следует выделять в отдельный класс[23].
Анализ места административного акта в механизме правового регулирования правоотношений такого рода позволяет с достаточной уверенностью утверждать, что в контексте его материальной сути – это решение. Название и содержание такого решения для органа исполнительной власти устанавливается в административном регламенте.
В то же время существуют административные регламенты, которые предписаний на вынесение таких решений не содержат (в материальном аспекте), закрепляется только процедура создания такого решения. На наш взгляд, сроки, условия, права и обязанности, порядок осуществления компетенций органом исполнительной власти по исполнению законов, административных актов и решений и являются определяющими признаками, отличающими административные регламенты от других видов административных актов. Однако законодатель не посчитал целесообразным внести эти признаки в определение административного регламента. На практике это может привести к искажениям в компетенциях того или иного государственного органа.
Полагаем необходимым дифференцировать административные акты, закрепляющие компетенцию исполнительных органов власти, их систему и организационную структуру, так как такие акты отчерчивают и круг субъектов, принимающих участие в подобных правоотношениях, и содержание их прав и обязанностей (материальная составляющая).
Думается, под «регулирование отношений» можно будет подвести и уточнение компетенций. И собственно административные регламенты, содержание которых выражается в нормативных предписаниях процедурного характера. На их основе органы исполнительной власти и участвующие в их деятельности иные субъекты осуществляют свои права и обязанности[24].
Такой должностной регламент, полагаем, формулирует содержание только административных процедур и не может предоставлять новые права и обязанности. Речь может идти лишь о конкретизации тех отношений, которые закреплены в законе либо в ином нормативном правовом (в том числе административном) акте материального содержания[25]. В противном случае компетенция сотрудника может быть трансформирована непредсказуемым образом, в том числе исходя из факторов, природа которых носит ненормативный характер.
В научной литературе по этому поводу высказывается и иная позиция. Так, отдельные авторы, классифицируя административные регламенты по направленности административных процедур, высказывает мнение о существовании внутренних (внутриорганизационных) и внешних (внешнеуправленческих) административных регламентов, считая такое разграничение одним из наиболее фундаментальных и методологически важных[26].
Сущность реформы процедурного регулирования связана с возникновением именно внешнеуправленческих регламентов, то есть правовых актов управления, определяющих процедуры реализации компетенции исполнительных органов в отношении организационно не подчиненных им субъектов. Появление на свет последних обусловлено самой модернизацией предмета и методов административно-правового регулирования: децентрализацией государственного управления, смещением акцентов с собственно управления на государственное регулирование и контрольно-надзорные функции, наконец, развитием в объеме компетенции исполнительных органов не только традиционных властно-принудительных элементов, но и сравнительно новой компоненты – предоставления государственных (публичных) услуг[27].
По нашему мнению, это может привести к появлению (через закрепление в административном регламенте) дополнительных ограничений прав, свобод или законных интересов граждан либо организаций. Исключение составляют ситуации, когда подобные ограничения напрямую установлены законом. В этом случае административные регламенты должны содержать условия и порядок реализации таких ограничений.
Думается, что административные регламенты в механизме нормативного правового регулирования должны отчетливо закреплять процедурные вопросы реализации управленческих функций, возложенных на них, и оказания государственных и муниципальных услуг. Это позволит не только снизить административный произвол чиновников, но и более четко отчертить статус граждан и организаций. Федеральный закон №210-ФЗ в соответствии с п.6, 7 содержит требование о том, что проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.
При этом указывается в качестве предмета независимой экспертизы – оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.
Представляется, что экспертиза административных регламентов по указанному критерию на практике будет носить формализованный характер. Эффективность действия административных регламентов в механизме нормативного правового регулирования организации государственных и муниципальных услуг, на наш взгляд, можно оценить через соотношение между фактически достигнутым социальным результатом правового регулирования и целью, для достижения которого это регулирование было использовано. Думается, это направление нуждается в самостоятельном исследовании.
Таким образом, подводя итог всему вышесказанному, следует констатировать, что на сегодняшний день нормативная регламентация общественных отношений, урегулированных административными регламентами, нуждается в совершенствовании. Понятийный аппарат Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ, на наш взгляд, будет оказывать влияние на все последующие стадии механизма правового регулирования, связанные с возникновением у субъектов регулируемых отношений субъективных прав и юридических обязанностей, с реализацией субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.