Мировая история антимонопольного регулирования насчитывает сотни лет. Издревле торговцы и производители товаров искали способы увеличения своих доходов. Одним из таких "способов" стало использование нерыночных или же антиконкурентных действий по отношению к другим участникам рынка. В XVIII в. известный экономист Адам Смит писал: "Представители одного и того же вида торговли или ремесла редко собираются вместе даже для развлечения и веселья без того, чтобы их разговор не кончился заговором против публики или каким-либо соглашением о повышении цен"*(6).
В курсе лекций, прочитанных в Московском университете в начале XX в. известным российским ученым Иосифом Марковичем Гольдштейном, приведен исторический обзор становления антимонопольного законодательства*(7).
В трудах Аристотеля (383-322 гг. до н. э.) имеются сведения о некоем Фалесе, который при помощи задатков захватил в свои руки все прессы для выжимки оливкового масла в городах Милете и Хиосе.
Когда же наступила пора для выжимки оливок, он взвинтил цены на прессы и в короткое время разбогател.
В конце I в. до н. э. в Древнем Риме появился закон, в котором перечислялись наказуемые действия, приводящие к повышению цен на зерно. В их числе: искусственное удаление продавцов с дорог, ведущих в Рим, удержание в портах судов или их груза или иные действия, способствующие созданию недостатка предложения жизненных припасов в целях обогащения спекулянтов за общественный счет.
Торговцы, которые заключали соглашения, приводящие к искусственному повышению цен на хлеб, преследовались эдилами (в Древнем Риме "эдил" - должностное лицо, ведавшее общественными играми, надзором за строительством и содержанием храмов, водопроводов, раздачей хлеба гражданам).
Для тех лиц, которые с целью искусственного завышения цен не допускали в продажу или уничтожали запасы хлеба, предусматривалось взимание крупных штрафов, наказание палками или сожжение живьем. Таким образом еще в Древнем Риме были заложены первые основы антимонопольного регулирования.
В средние века, в эпоху Карла Великого, в одном из актов (капитулярий), изданных в 804 г., предусматривались суровые меры для тех, кто "посредством различных обходов закона в целях наживы подло скопляет какие-либо продукты, применяет позорный метод наживы".
Во Франции во времена Карла VII, Людовика XII и Франциска I законодательством под угрозой сурового наказания запрещались следующие деяния:
- скупка хлеба на корню до жатвы;
- скопление зерна в амбарах посредством скупки вне рынка, на дорогах или у землевладельцев;
- создание сообществ или соглашений между торговцами для полного захвата в свои руки зерновых продуктов, сокрытия фактов их изобилия и повышения цен.
В эпоху Позднего Средневековья в английском законодательстве также существовали акты, запрещавшие соглашения торговцев и посредников с целью повышения цен на жизненно важные продукты и товары.
Королем Англии Эдуардом VI в 1552 г. была предпринята попытка упорядочить все эти акты путем издания соответствующего закона. В качестве наказаний за его нарушение предусматривалось:
- при первичном нарушении - 2-месячное заключение и пеня, равная цене скупленного товара, скота и жизненно важных продуктов;
- при вторичном - тюремное заключение на полгода и пеня в двойном размере;
- при третьем нарушении - выставление у позорного столба в том месте, где живет преступник, конфискацию имущества и заключение в тюрьму на неопределенный срок до помилования королем.
Во времена французской революции был принят декрет от 26 июля 1793 г. против спекуляций, которым запрещались всякие препятствия обращению товаров первой необходимости и предусматривалось наказание вплоть до смертной казни*(8).
Таким образом, использование продавцами нерыночных механизмов влекло за собой весьма суровые наказания. Однако нельзя не отметить и появление цивилизованных, основанных на экономическом воздействии на правонарушителя, видов наказания в виде пени в размере скупленного товара, что можно назвать праобразом современных "оборотных" штрафов.
Как принято считать научным сообществом, "пионером" современного антикартельного регулирования являются США, где в 1890 г. был принят Акт Шермана - федеральный антитрестовский закон, который запретил ограничение торговли, создание союзов, корпораций и вступление в антиконкурентные соглашения. Этот закон предоставил федеральному правительству или потерпевшей стороне право возбуждать судебные дела против тех, кто нарушает эти запреты. Закон вместе со штрафами устанавливал и уголовную ответственность в виде лишения свободы на срок до 10 лет за заключение антиконкурентных соглашений.
Между тем сложившаяся "классическая" точка зрения о первенстве антикартельного регулирования не совсем верна - в Российской империи запреты на антиконкурентные соглашения были введены на 45 лет раньше.
В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В этом первом систематизированном своде уголовного законодательства существенное внимание было уделено антимонопольным нормам и установлено три состава преступлений, касающихся сговора производителей и (или) торговцев: в ст. 1130, 1615, 1619*(9).
Статьи 1615 и 1619 Уложения входили в главу XIII "О нарушении уставов торговых" и предусматривали запреты картелей на товарных рынках и сговоров на торгах:
- за стачку торговцев или промышленников для возвышения или непомерного понижения цены, в намерении стеснить действия привозящих товары и препятствовать в дальнейшем их доставке в большем количестве - предусматривалось наказание в виде штрафа до 200 рублей, тюремного заключения на срок до года, лишения некоторых сословных привилегий и заключения в смирительном доме сроком до трех лет*(10).
В ст. 1615 Уложения разграничивалась ответственность организаторов и участников соглашений, вводилось отягчающее обстоятельство - "действительный недостаток в товарах первой необходимости и сие будет поводом к нарушению общественного спокойствия".
Также в данной статье, наряду с термином "соглашение", который и в настоящий момент является ключевым в антимонопольном законодательстве, используется народное, исконно русское слово - "стачка". Существительному "стачка" соответствуют глаголы "стакнуться", "стакиваться", "стакаться", что означает "тайно сговориться", "условиться", "войти в соглашение для совместных действий". По Далю, "стачка*(11) - это круговая порука в нечистом деле, тайное условие и самый круг, обязавшийся поддерживать друг друга".
- за сопряженные с подкупом сговоры на торгах предусматривался штраф в размере от 50 до 500 руб.*(12)
Специальной нормой к ст. 1615 Уложения была ст. 1130 (в ред. 1885 г. - ст. 913), которая входила в главу II "О нарушении постановлений для обеспечения народного продовольствия" раздела VIII "О преступлениях и проступках против общественного благоустройства и благочиния" (ст. 1007-1851 Уложения).
Эта норма устанавливала ответственность за специальный вид антиконкурентных соглашений - "за стачку, сделку или другое соглашение торгующихся к возвышению цены на предметы продовольствия"*(13).
Для выявления такого вида соглашений в законе существовало следующее интересное положение: "Сверх того, неправильно купленный товар отбирается и треть вырученных от продажи оного денег обращается в пользу местного Приказа Общественного Призрения, а две остальные в пользу доносителя, хотя бы донос сделан был и лицом, употребляемым от правительства для открытия сих злоупотреблений".
В конце XIX - начале XX в. в России шел процесс образования крупных промышленных объединений, появились признаки их диктата на рынке, что ухудшало экономические условия в стране: вело к монополизму, свертыванию конкуренции. Министерство финансов России в 1893 г., через три года после принятия Конгрессом США Закона Шермана, направило в США группу экономистов, инженеров, юристов для изучения вопроса о синдикатах, союзах и трестах предпринимателей. Результатом этой поездки стал представленный в Министерство финансов доклад и первый разработанный закон против монополий*(14).
Для подготовки данного законопроекта была создана специальная комиссия, которая установила, что регламентации должны подлежать не только предпринимательские союзы, но также временные соглашения и полные слияния промышленных предприятий. Было признано также, что подобные соглашения не обязательно должны облекаться в форму уставов, но предприятия, вступившие в эти соглашения, обязывались сообщать о своем существовании в письменной форме в государственные органы. Запрещение подобных предпринимательских соглашений должно было проходить на основании действующих законов "в судебном, а не административном порядке"*(15).
Законопроект, внесенный в мае 1914 г. в Совет министров, содержал нормы об уголовном преследовании "синдикатчиков" за "не оправданные условиями производства понижение или повышение цены". Бдительный надзор за деятельностью монополистических объединений предполагалось вести при помощи Комитета по делам о предпринимательских союзах, в который должны были войти "управляющий отделов министерства и шесть постоянных представителей из лиц, научно и практически сведущих в торгово-промышленной деятельности". Однако законопроект так и остался на бумаге.
Сильное влияние промышленного и синдикатного лобби не позволило принять этот закон*(16).
Таким образом, в дореволюционной России государство уделяло особое внимание развитию принципов свободной конкуренции и предпринимало попытки по пресечению сговоров между торговцами и промышленниками.
Высокий уровень концентрации производства в российской экономике до 1917 г. позволил провести национализацию предприятий, сменив собственника, не меняя при этом структурного статуса. Таким новым собственником после Октябрьского переворота 1917 г. стало Советское государство. По мнению В.И. Ленина, это был естественный шаг для развития молодого государства, ибо "монополия есть переход от капитализма к более высокому статусу", а государственный капитализм и принудительное синдицирование являлись единственно верным путем достижения социализма*(17).
Ввиду планового характера экономики Советского Союза и отсутствия картелей как таковых, вопрос о противодействии им в этот период не стоял в повестке дня (за исключением, может быть, короткого промежутка времени в период НЭПа)*(18). Это привело к тому, что только в конце 80-х гг. XX в. появилось первое упоминание о конкуренции в законодательстве Советского Союза. В начале перестройки вопросы антимонопольной политики и формирования конкурентных отношений не были включены в стратегию экономических реформ. Однако необходимость экономического соревнования, главная цель которого - производство высококачественной и конкурентоспособной продукции для наиболее полного удовлетворения спроса потребителей, получила официальное признание.
За последние 25 лет с момента перехода нашей страны к рыночной экономике антимонопольное регулирование в России прошло несколько этапов становления и развития.
Мощным толчком к созданию новой законодательной базы регулирования конкуренции и монополий послужила Конституция РСФСР. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 ее ст. 17 содержала норму, обязывающую государство не допускать монополизма в экономике*(19).
Именно в этой статье Конституции РСФСР можно увидеть первые зачатки борьбы с картелями как одной из форм проявления монополизма.
22 марта 1991 г. был принят первый в России антимонопольный закон - Закон РСФСР N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон), который в дальнейшем не раз пересматривался. С принятием вышеуказанного Закона в России начинается новый виток в развитии антимонопольного законодательства*(20).
Закон очертил сферу применения антимонопольного закона: дал определения основным понятиям: "конкуренция", "доминирующее положение", "монополистическая деятельность", установил основные задачи и функции государственных антимонопольных органов. В ст. 6 данного Закона были установлены запреты на соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию.
Одним из наиболее важных этапов развития антимонопольного законодательства России является принятие Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
В Законе о защите конкуренции получили развитие правовые нормы, регулирующие вопросы злоупотребления доминирующим положением, антиконкурентных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, антиконкурентных соглашений с участием органов власти. Также были сформулированы антимонопольные требования к торгам.
В 2007 г. были впервые введены "оборотные штрафы" за антиконкурентные соглашения.
Не менее важным для развития антикартельного законодательства стал 2009 г. Он ознаменовался принятием "второго антимонопольного пакета", которым были внесены изменения в Закон о защите конкуренции, КоАП и в ст. 178 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ). В частности, было регламентировано проведение внеплановых внезапных проверок в целях повышения эффективности раскрытия ограничивающих конкуренцию соглашений (картелей)*(21).
К 2012 г. практика применения антимонопольного законодательства выявила необходимость закрепления на уровне закона ряда новых положений, связанных с деятельностью картелей. Итогом развития правового регулирования картелей в России стало вступление в силу 6 января 2012 г. "третьего антимонопольного пакета". Основными новеллами данного пакета явились: четкое разграничение понятий "соглашения" и "согласованные действия", введение в закон термина "картель", а также изменения, которые касались полномочий антимонопольных органов и вопросов ответственности за антиконкурентные соглашения*(22).
На сегодняшний день за нарушение антимонопольного законодательства предусмотрена и административная, и уголовная ответственность.
Применение уголовной ответственности возможно только в случае, если от действий картеля причинен крупный ущерб (более 10 млн. рублей) гражданам, организациям или государству либо эти деяния повлекли извлечение дохода в крупном размере (более 50 млн. рублей).
Для юридических лиц за антиконкурентные соглашения установлены "оборотные" штрафы, исчисляемые исходя из выручки правонарушителя на товарном рынке (рынке, на котором совершено административное правонарушение).
Международное признание
Несмотря на молодость российского антимонопольного законодательства и его правоприменения, оно уже признается соответствующим лучшим мировым практикам.
Так, например, с 2007 г. ФАС России входит в управляющий комитет Международной конкурентной сети ("Большая двадцатка"), а в июле 2013 г. ОЭСР признала соответствие России в области защиты конкуренции своим стандартам.
По результатам Рейтинга эффективности конкурентных ведомств, опубликованного во Всемирном обзоре по конкуренции, в 2012 и 2013 гг. Россия заняла 17-е место и получила оценку "хорошо".
Из 140 антимонопольных ведомств мира ФАС России находится в одной группе с конкурентными ведомствами таких стран, как: Австрия, Норвегия, Португалия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Польша, Чехия.
В 2014 г. ФАС России избрана сопредседателем подгруппы 2 Рабочей группы по борьбе с картелями Международной конкурентной сети (МКС / ICN).
Подгруппа 2, сопредседателями которой, помимо России, являются конкурентные ведомства Австралии и Бразилии, занимается анализом и распространением опыта правоприменительной деятельности по борьбе с картелями и наиболее эффективных методов такой деятельности.
По инициативе Российской Федерации в 2015 г. МКС разработала и приняла Руководство по эффективной организации взаимодействия между конкурентными ведомствами и органами закупок в целях профилактики и выявления сговоров на торгах.