В рамках рассматриваемой нами проблематики целесообразно рассмотреть и сущность формы межгосударственного устройства. Прежде всего обратимся к конфедеративному типу устройства межгосударственных отношений. Представители современного государ-ствоведения дают различные определения этого феномена:
1) «Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений»'.
2) «Конфедерация представляет собой союз суверенных государств. объединяющихся на основе международного договора для обеспечения взаимных интересов»2.
Конфедерации как форма межгосударственного устройства недолговечны. Последней реальной конфедерацией являлась Сенегамбия (1982-1989). Номинально конфедерацией является Швейцария, но фактически это государство представляет собой децентрализованную федерацию с максимально допустимыми полномочиями субъектов (кантонов). Основными признаками конфедерации выступают:
• договорная форма образования;
• свобода выхода из конфедерации (право сецессии);
• суверенитетом обладают только государства - участники кон-
' Арановский К. В. Указ. соч. С. 183. 2 Оксамытныи В. В. Указ. соч. С. 268.
федерации;
• предметы ведения конфедерации строго фиксируются в договоре о ее создании;
• незначительно количество общих органов власти;
• представительные органы конфедерации состоят из делегаций государств - участников союза;
• постоянно действующие органы конфедерации не обладают властными полномочиями:
• субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации (отказ в признании или отказ применять акты союзной власти);
• бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов;
• субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов'.
По справедливому суждению Г. Еллинека. «прочность всякого соединения государств, основанного на международно-правовом соглашении, обусловлена тем, чтобы союз не противоречил высшим партикулярным интересам его членов. Не государство существует для договора, а договор для государства. Обязанность верности договору находит свой предел в том случае, когда ставится на карту самое существование одного из соединенных государств; обязанность исполнения закона, напротив того, может простираться вплоть до пожертвования самим союзом»2
Следующим видом межгосударственного объединения является сообщество. Определить его можно как «централизованную форму межгосударственного устройства, предполагающую добровольное ограничение странами-участниками своих суверенных прав в пользу союзных структур»3. Становление Европейского союза началось в 1951 г. Первоначально соглашения между странами-участницами носили чисто экономический характер. Со временем, под воздействием внутренних и внешних обстоятельств интеграция приняла широкомасштабные формы и стала развиваться по нескольким направлениям.
Обратившись к правовой системе Европейского союза, мы можем обнаружить ряд ее особенностей. Они проявляются даже при определении сущности европейского права. В настоящее время ученые используют эту категорию в двух смыслах. Согласно Б. Н. Топорни-ну, «под европейским правом в широком смысле понимается, как правило, правовое регулирование отношений в Европе, охватываю-
' Любашиц В. Я. и др. Теория государства и права. М., 2003. С. 147-148. ''•Е.члинекГ. Указ. соч. С. 725. ^Оксамытныи В. В. Указ. соч. С. 272.
щих организацию и деятельность практически всех европейских международных организаций, всю совокупность экономических, социальных, политических, научных и культурных отношений. Речь, таким образом, идет о региональном праве, являющемся в своей основе не чем иным. как международным правом. Европейское право в узком смысле - это право европейских сообществ, дополненное в определенной мере правовым регулированием всего Европейского союза. Такое право уже во многом отошло от международного права и представляет собой особый правовой феномен»'. Европейское право действительно является особым массивом правовых норм, со своим предметом и методами правового регулирования, направленными на изучение истории и закономерностей развития права Европейского союза. Кратко охарактеризуем этот феномен.
Все источники европейского права делятся на две категории.
1. Первичное право, состоящее из:
• Парижского договора 1951 г. и двух Римских договоров 1957 г., являющихся учредительными;
• правовых обычаев, обладающих прямым действием.
2. Вторичное право, под которым понимается совокупность правовых актов, принимаемых институтами Союза в соответствии и в рамках своих правотворческих полномочий. К этим актам относятся:
а) Регламенты. Они предназначены для общего применения и являются обязательными во всех своих частях, а также подлежат прямому применению во всех государствах-участниках.
б) Директивы. Они адресованы каждому государству-участнику в отношении ожидаемого результата, но сохраняют за национальными властями свободу форм и методов действия.
в) Решения. Они являются общеобязательными для всех государств-участников во всех своих частях.
г) Рекомендации и заключения. Этот вид источников европейского права не является обязательным и применяется только при согласии государства-участника.
Применение норм европейского права в рамках национальных правовых систем осуществляется в двух вариантах:
I. Монистический подход. При его использовании европейское право рассматривается как составная часть национального законодательства (конституционная правовая система). Так, на основании ст. 24 Конституции ФРГ федеральное правительство может законом передавать свои суверенные права межгосударственным объединениям. В этом случае осуществляется инкорпорация права Европейского союза в национальное право, которая должна происходить в соответ-
' Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998. С. 19. 290
ствии с порядком, установленным конституцией данного государства. Если говорить о Германии, то с процессом инкорпорации «связаны многочисленные трудности экономического, политического и собственно правового характера... Можно полагать, что ФРГ, ее власть и общественность проявляют определенную сдержанность в имплемен-тации правовых норм в свою правовую систему»'. Допускается признание только того права Европейского союза, которое принято в рамках полномочий органов Союза.
2. Дуалистический подход. Он применяется в Великобритании и означает, что для признания юридической силы права Европейского союза требуется принятие особого акта национального законодательства (Акт о Европейском союзе 1972 г.). Кроме того, существенная роль в вопросе применимости европейского права принадлежит судам, создавшим определенное количество прецедентов.
По своей структуре европейское право состоит из двух обшностей:
• институционного права (норм, регулирующих организационную структуру и институционное построение Европейского союза):
• материального права (отраслевых норм, определяющих реализацию Европейским союзом поставленных перед ним задач).
Кратко рассмотрев правовую сущность Европейского союза, обратимся к основным институтам союза. Прежде всего следует отметить одну характерную тенденцию последних десятилетий: развитие Западной и Центральной Европы «идет двумя параллельными и сопутствующими друг другу путями, первый имеет целью создание европейской федерации, а второй - раскрытие региональных потенциалов как в Европейском сообществе, так и в странах-участницах. Это и есть принцип взаимодополняемости, практическое применение которого можно наблюдать на различных уровнях Европейского союза»2.
Какова степень централизации в рамках Европейского союза? На этот вопрос можно адекватно ответить толы® при детальном анализе компетенции органов Союза и юрисдикции судебных инстанций объединенной Европы. Кроме того, интеграция в рамках Европейского союза самым тесным образом связана с общим процессом глобализации в мире, прежде всего - в экономической сфере. В течение нескольких десятилетий превалировали именно экономические интересы, хотя с повестки дня никогда не снималась и проблема политической интеграции. В 80-90-х гг. XX столетия интеграционные аспекты Европейского союза проявились с большей силой (Маастрихтский договор 1992 г.). К этому времени процесс экономического выравни-
^ЖачинскинА., Рерихт А. Указ. соч. С. 45.
2 Сиджамки Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998. С. 230.
i«" 291
вания привел к явным положительным результатам:
• увеличивалась финансовая помощь для подъема отсталых регионов;
• принимались меры по ускоренному развитию отстающих промышленных регионов;
• разрабатывались и осуществлялись меры, направленные на преодоление безработицы;
• внедрялись программы включения молодежи в трудовую жизнь;
• много внимания уделялось обновлению технологии и перестройке структуры правотворчества в сельском и лесном хозяйстве с учетом новых требований, а также развитию сельских регионов.
С начала 90-х гг. на первый план стали выходить вопросы совершенствования внутренней структуры Союза и его правовой системы. Это выразилось в следующем:
• повышение значимости издаваемых правовых актов (детальная регламентация прав и обязанностей субъектов);
• повышение эффективности реализации правовых норм;
• развитие процессуального права Европейского союза. В целом, по мнению ряда исследователей, «процесс сближения законодательств государств-членов ("европеизация права") и далеко идущие попытки унификации права на уровне мирового сообщества (в первую очередь речь идет о Венской конвенции ООН об унификации права договоров международной купли-продажи) свидетельствуют о том, что в отдаленной перспективе различия в правопо-рядках государств-членов Европейского союза будут сглажены, а их национальные правовые особенности станут достоянием истории»1. Процессы глобализации, действительно, оказывают существенное воздействие. Исследователи выделяют ряд следующих факторов:
• производственно-технический (резкое возрастание масштабов производства, международные формы его осуществления, качественно новый уровень средств);
• транспорта и связи, обеспечивающий быстрое распространение товаров и услуг;
• экономический (концентрация и централизация капитала, организационные формы, рамки деятельности которых выходят за национальные границы);
• информационный (радикальное изменение средств делового общения, обмена информацией);
• научно-технологический, определяемый экономическими выго-
1 КохХ., Магнус У., Моренфельс В. П. фон. Международное частное право и сравнительное правоведение. М., 2001. С. 334.
дами использования передового научно-технического, технологического и квалификационного уровня ведущих в соответствующих областях зарубежных стран;
• социологический, проявляющийся в ослаблении жесткости государственных границ, облегчении свободы передвижения граждан, товаров, услуг и капиталов;
• экологический, обусловливающий объединение усилий мирового сообщества, консолидацию ресурсов, координацию действий в различных сферах'.
По отношению к Европейскому союзу глобализация в политическом и правовом аспектах выражается в формировании надгосудар-ственных органов, наделяемых определенными полномочиями. Тем не менее, по мнению Б. Н. Топорнина, «институционная система сообществ и Европейского союза явно не "дотягивает" до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно при подходе к этой системе с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной власти в институционной системе активно проявляются, их институционализа-ция шла иным путем, чем в рамках национальной государственной организации»2.
Иной путь эволюции институтов Европейского союза основан на том, что все решения принимаются коллегиально. Кроме того, распределение полномочий между органами Союза осуществлено с отступлением от классической системы разделения властей.
Представительным органом Союза является Европейский парламент. Он формируется на основе всеобщего, равного и тайного избирательного права. Оно позволяет обеспечить интересы не только крупных государств, но и малых стран. Срок полномочий Европарла-мента - 5 лет. Депутаты не связаны собственными предвыборными программами, т. е. обладают «свободным мандатом». Депутаты создают партийные фракции. По своей структуре Европарламент состоит из отраслевых комитетов.
Основные полномочия Европарламента сводятся к следующим:
• утверждение в должности председателя Комиссии и ее членов;
• вынесение вотума недоверия Комиссии;
• формирует Палату аудиторов;
• назначает Дирекцию Европейского центрального банка и председателя Европейского валютного института;
• заслушивает отчеты Комиссии о деятельности Европейского
' Шахраи С. А/. Глобализация в современном мире: политико-правовые аспекты. СПб., 2004. С. 41-42.
^Топортм Б. Н. Указ. соч С. 316.
союза и применении права Союза;
• утверждает бюджет Европейского союза и контроль за его исполнением.
В Маастрихтском договоре Европарламент был наделен возможностью активного использования «процедуры сотрудничества». Эта процедура необходима в процессе законотворческой деятельности органов Европейского союза. Законодательное предложение, исходящее от Комиссии, поступает на рассмотрение Европарламента. Затем, «после первого чтения в Европарламенте Совет вырабатывает при помощи Комиссии свое мнение по документу, сформулированному Европарла-ментом. Такое мнение именуется общей позицией и принимается квалифицированным большинством голосов членов Совета. Общая позиция Совета направляется в Европарламент, который проводит второе чтение»'. Срок второго чтения - не более 3 месяцев. В течение этого периода Европарламент может осуществить следующие действия:
• принять общую позицию Совета большинством поданных голосов или вообще не принимать решения по общей позиции, причем в обоих случаях проект приобретает юридическую силу;
• отклонить общую позицию Совета большинством списочного состава депутатов;
• принять большинством списочного состава депутатов предложения о поправках к документу Совета.
Тем не менее решающее значение в процессе правотворчества в рамках Европейского союза принадлежит не Европарламенту, а Совету, который после возвращения к нему проекта может предпринять следующие действия:
• преодолеть решение Европарламента в случае единогласного голосования по проекту в собственной редакции;
• принять предложения Европарламента квалифицированным большинством голосов членов Совета с поправками Европарламента;
• не принимать своего решения, что означает отказ от внесенного законопроекта, и он не принимается.
Кроме «процедуры сотрудничества» на основании Амстердамского договора активно применяется «процедура совместного решения». Она подразделяется на следующие этапы:
1. Комиссия представляет свое предложение.
2. Европарламент выражает свое мнение.
3. Совет, принимающий свое решение на основе правила квалифицированного большинства:
• соглашается с мнением Европарламента и принимает правовой акт;
• если Европарламент не высказывает своего мнения, принимает
' Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 347.
правовой акт;
• принимает общую позицию и направляет ее в Европарламент.
4. Европарламент:
• одобряет общую позицию в течение 3 месяцев;
• не высказывает своего мнения в течение 3 месяцев, и Совет принимает правовой акт;
• отклоняет общую позицию абсолютным большинством, и правовой акт не принимается;
• предлагает в течение 3 месяцев принятые абсолютным большинством поправки к общей позиции и направляет их в Комиссию и Совет.
5. Комиссия и Совет высказывают свои мнения по поправкам Европарламента.
6. Совет:
• соглашается с поправками Европарламента в течение 3 месяцев, принимая свое решение квалифицированным большинством голосов;
• если Комиссия не соглашается с поправками Европарламента, то ее решение должно быть принято единогласно;
• не принимает правовой акт и создает Согласительный комитет из равного количества депутатов Европарламента и членов Совета.
7. Согласительный комитет:
• принимает совместный текст на основе поправок Европарламента в течение 6 недель;
• не приходит к соглашению и отклоняет проект правового акта. Еще одна сфера деятельности Европарламента - международные отношения. По обоснованному суждению ряда исследователей, «на практике Европейский парламент участвует в осуществлении внешнеполитических функций не столько за счет наделения его правом вынесения самостоятельных решений, сколько путем довольно активного обсуждения различных проблем международного развития или ситуаций, складывающихся в отдельных районах мира, непосредственно на своих пленарных заседаниях»'.
Высшим исполнительно-распорядительным органом Европейского союза является Совет Европейского союза. Этот орган формируется из представителей правительств государств-участников Европейского союза. Основные задачи Совета следующие:
• обеспечение координации общей экономической политики государств-членов;
• обладание правом принятия решений;
• наделение Комиссии по актам, принятым Советом, компетенци-
' Европейское право / Под ред. Л. М. Энтина. М., 2001. С, 284. 295
ей исполнять нормы, выработанные Советом.
В структуре Совета формируются различные органы, занимающиеся узкими проблемами (финансы, иностранные дела- экономика). Заседания Совета проводятся, как правило, в закрытом режиме. В период между заседаниями Совета его функции исполняет Комитет постоянных представителей. Во главе Совета находится председатель, сменяющийся каждые 6 месяцев. Председателя предлагает одна из стран-участниц Европейского союза по установленной очередности.
Высшим руководящим органом Европейского союза является Комиссия. В каком-то смысле она выступает в качестве коллегиального главы государства. Ведущие страны Европы (Великобритания, Германия, Италия, Испания и Франция) имеют по два представителя, а остальные страны - по одному. Срок полномочий очередного состава Комиссии - 5 лет. На основании ст. 211 Договора о Европейском союзе, основные полномочия Комиссии сводятся к следующим:
• обеспечивает применение положений Договора о Европейском союзе, а равно положений, принимаемых институтами на его основе;
• формулирует рекомендации и дает заключения по вопросам, составляющим предмет Договора о Европейском союзе, если он это непосредственно предусматривает или если Комиссия сочтет это необходимым;
• обладает собственными полномочиями по принятию решений и участвует в подготовке актов, принимаемых Советом и Европарла-ментом, в соответствии с условиями Договора о Европейском союзе;
• осуществляет полномочия, которыми ее наделяет Совет во исполнение принятых им постановлений.
По сути, «Комиссия всей своей деятельностью в рамках учредительных договоров и во исполнение их предписаний организует и направляет деятельность Европейских сообществ. Под ее непосредственным началом находится разветвленный административный аппарат, включающий почти 16,5 тысяч профессиональных чиновников, находящихся в штате Европейской публичной службы. Она ведает материальными ресурсами Сообществ и Союза, является распорядителем кредитов по бюджету, а следовательно, обладает всеми необходимыми материальными ресурсами, которые используются для достижения целей и решения задач, стоящих перед Сообществами и Союзом»'.
Таким образом, в настоящее время Европейский союз обладает значительным экономическим и политическим потенциалом для постепенной эволюции в сторону федерализма. В 2000 г. была введена единая валюта (евро), объединившая банковские и бюджетные систе-
2 Европейское право / Под ред, Л. М. Энтина. С. 285. 296
мы стран-участниц Договора о Европейском союзе, а к концу 2004 г. была предложена для обсуждения Конституция Европейского союза. Следующий шаг - избрание президента. Разумеется, эта трансформация происходит с остановками, не все страны готовы отказаться от значительной части суверенитета. Великобритания и Скандинавские государства занимают особую позицию по вопросу об объединении и вряд ли в обозримом будущем согласятся на превращение в субъекты европейской федерации. Однако под воздействием процесса глобализации сближение национальных законодательств и политических институтов представляется неизбежным, и Европейский союз постепенно, в течение 15-20 лет, приобретет черты федеративного государства (правда, децентрализованного).
ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ
Переходя к характеристике третьего элемента формы государства, следует отметить, что его трактовка в юридической и политической литературе гораздо более многообразна и многопланова, чем форма правления и форма территориального устройства. Споры начинаются с самого определения изучаемого явления. В качестве примера можно привести несколько определений, даваемых различными исследователями:
1. «Политический режим - это свойство нации, определяющее степень концентрации или характер распределения власти, условия ее формирования и поддержания в общественном сознании, а также пределы применения и распространения власти на общественные отношения, на человека»'.
2. «Государственный (политический) режим - это по сути своей всегда государственно-правовой режим, определенный правовой порядок функционирования государства, те или иные правовые формы, процедуры, приемы, способы и методы осуществления государственной власти»2.
3. «Политический режим - это совокупность различных видов отношений между властью и обществом»3.
Любой политический режим есть динамическая категория, самым непосредственным образом зависимая от состояния социума и соотношения политических сил в нем в данный исторический период. Именно поэтому нам кажется неуместным связывать политический режим и правовую систему, как поступает В. С. Нерсесянц. Нужно учитывать
' Араиовский К. В. Указ. соч. С. 206.
2 Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 254.
'Категории политической науки / Под ред. А. Ю. Мельвиля. М., 2002. С. 155.
тот бесспорный факт, что право - явление достаточно консервативное по своей природе и его изменение происходит постепенно, несмотря на возможность полной смены и слома существующего законодательства. Внедрение в общественное и индивидуальное сознание значимости права — процесс длительный, растягивающийся на несколько поколений, поэтому перед нами в любом обществе окажутся «два права»:
действующее и формальное. Чем меньше расстояние между этими двумя пластами права, тем эффективнее проявляет себя система правового регулирования, чем, соответственно, эта дистанция значительнее, тем больше проблем испытывает общество. Политический режим далеко не всегда четко отражается в конституции государства. Основной закон может по формальным аспектам представляться вполне демократичным, но фактически обладать явными авторитарными чертами. Как верно отмечает Р. Арон, «политический режим формируется особым сектором социальной совокупности. Особенность такого сектора - в том, что он определяет целое. Значит, можно концептуализировать политическую действительность, прибегая к понятиям, характерным для политики, или же к широким расплывчатым понятиям с претензиями на философскую глубину. Ни правовые, ни философские концепции не отвечают требованиям социологического исследования»'.
Действительно, реальная оценка политического режима складывается из ряда критериев, по которым можно определить его вид. Критерии эти следующие:
• степень участия народа в механизмах формирования политической власти, а также способы такого формирования;
• соотношение прав и свобод человека и гражданина с правами государства;
• гарантированность прав и свобод личности;
• характеристика реальных механизмов осуществления власти в обществе;
• степень реализации политической власти непосредственно народом;
• положение СМИ, степень гласности в обществе и прозрачности государственного аппарата;
• место и роль негосударственных структур в политической системе общества;
• соотношение между законодательной и исполнительной ветвями власти;
• характер правового регулирования в отношении граждан и должностных лиц;
• тип политического поведения;
1 Арон Р. Демократия и тоталитаризм М., 1993. С. 47. 298
• характер политического лидерства;
• учет интересов меньшинства при принятии решений большинством;
• доминирование определенных методов при осуществлении государственной власти;
• степень верховенства закона во всех сферах общественной жизни;
• принципы взаимоотношений общества и власти;
• политическое и юридическое положение в обществе силовых структур государства.
Разумеется, вышеприведенная типология критериев оценки политического режима - не единственная. Как справедливо отмечает Г. В. Голосов, «классификация политических режимов должна в максимально возможной степени сочетать теоретическую последовательность с эмпирической адекватностью»'. Сам Г. В. Голосов предлагает достаточно обоснованную типологию политических режимов, опирающуюся на достижения мировой политической мысли (от Аристотеля до Ж. Блонделя). Параметры предложенной типологии следующие:
1. Характер борьбы за политическое лидерство между несколькими элитарными группами. По этому критерию выделяются:
а) открытый политический режим (борьба осуществляется в правовых рамках с опорой на специальные процедуры);
б) закрытый политический режим (оппозиция уничтожается или оттесняется на периферию общественной жизни неправовыми способами воздействия).
2. Характер элиты по признаку наличия или отсутствия внутренней дифференциации:
а) монолитная элита (экономически ведущая группа совпадает с властвующей, а внутри последней отсутствует разделение административных и собственно политических функций);
б) дифференцированная элита (разделение политических, административных и экономических функций между различными группами внутри правящего слоя и определенное соперничество между ними.
3. Уровень участия масс в политике:
а) включающие политические режимы, обеспечивающие населению механизмы вхождения в политическую жизнь.
б) исключающие политические режимы, оставляющие массы вне политики2
Иные критерии типологии политических режимов дает Р. Арон.
'-Голосов Г. В. Сравнительная политология. СПб., 2001. С. 66. 2 Там же. С. 67-68.
Для этого крупнейшего политолога современности основной типологией выступает наличие одной или нескольких политических партий в государстве и их реальная свобода. В результате можно выделить два политических режима:
• конституционно-плюралистический режим;
• режим монополистической партии.
Следует учесть, однако, тот факт, что в ряде стран (Арабский Восток) политические партии вообще могут быть запрещены, и тем не менее режим пользуется широкой общественной поддержкой. В связи с этим выглядит уместным замечание Ф. Бенетона о том, что «главная трудность такого подхода заключается в следующем:
для того, чтобы он был "объективным", он не должен смешиваться со способом осуществления власти; в таком случае нужно найти "объективный" критерий, который включал бы осуществление власти. Ароновская теория внутренней логики режимов, основывающаяся на системе партий, представляет собой средство решения этого затруднения. Но, как представляется, именно в этом и состоит слабое место его анализа»'. Слабое место типологии Р. Арона заключается в использовании лишь одного критерия. Партийные системы существуют не во всех странах, и тем более не всегда элита формируется по партийному принципу. Кроме того, «партийная география» может значительно измениться за относительно небольшой промежуток времени, и сохранить чистоту типологии в подобном случае не представляется возможным. И, наконец, последнее замечание:
политические партии могут быть классифицированы по различным критериям, не сводимым к дихотомии «правящие/оппозиционные», и потому выделение видов политических режимов должно осуществляться по более широкому набору признаков.
В российских гуманитарных науках последнего десятилетия XX в. в основном использовалась западная типология, которую пытались приспособить к отечественному историческому опыту. Учитывая тот бесспорный факт, что политическая наука в СССР и России никогда не существовала как самостоятельное направление исследований, будет понятен существующий в настоящее время «методологический анархизм» в вопросах типологии политических режимов. Мы постарались изложить эту проблематику достаточно взвешенно, прибегнув к устоявшимся подходам, но, одновременно, учитывая развитие новых направлений (социальная антропология права, синергетика и т. д.).
\Бeнemoн Ф. Введение в политическую науку'. М., 2002. С. 163-164. 300