14 февраля 2009 года Федеральным законом № 21-ФЗ были внесены очередные изменения в порядок формирования одной из палат Федерального Собрания – Совета Федерации, которые вступят в силу с 1 января 2011 года. Учитывая то, что предыдущие изменения в порядок формирования этого органа были внесены всего лишь два года назад – в 2007 году, – а до этого еще в 1995, 2000, 2004 и 2006 годах, то можно с уверенностью сказать, что Совет Федерации – это один из самых реформируемых институтов власти в современной России.
Этому есть много объяснений. Одно из них – это то, что сама конструкция «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации», которая объединяет в себе Государственную Думу и Совет Федерации, есть ни что иное как результат компромисса между сторонниками и противниками прав Федерации и прав субъектов Федерации. В итоге удалось обеспечить формальное представительство субъектов Федерации в парламенте, не давая палате реальной власти. Статья 94 Конституции Российской Федерации гласит о том, что законодательным и представительным органом является Федеральное Собрание в целом, а не только Государственная Дума. Применительно к Совету Федерации это означает не столько общенародное представительство, сколько представительство интересов субъектов Российской Федерации. Поэтому не раз возникал вопрос о том, каким образом должна формироваться эта палата Федерального Собрания.
В декабре 1993 года Совет Федерации был сформирован путем прямых выборов в силу прямого предписания пункта 7 Раздела второго Конституции Российской Федерации.
В этой же норме говорится о «Совете Федерации первого созыва», что предполагает наличие последующих созывов. Однако Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ (который ныне утратил силу) был закреплен иной порядок формирования этого органа: в Совет Федерации по должности входили главы законодательной и исполнительной органов государственной власти субъектов Федерации. При этом заместителем председателя Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации Мизулиной Еленой Борисовной был разработан альтернативный законопроект, который предусматривал прямые выборы членов Совета Федерации избирателями в субъектах Российской Федерации. Однако он так и не был рассмотрен Государственной Думой.
Начиная с 2000 года, когда был принят Федеральный закон № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» верхняя палата российского парламента начала формироваться по следующему принципу: от каждого субъекта Российской Федерации главой субъекта и законодательным органом региона назначались по одному представителю.
В 2004 году в этот закон были внесены изменения, касающиеся отдельных моментов самой процедуры назначения члена Совета Федерации и прекращения его полномочий. В 2006 году лишили права быть избранными в Совет Федерации лиц с двойным гражданством и даже граждан Российской Федерации, которые хотя и не имеют иного гражданства, но у которых есть документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства. В 2007 году был введен так называемый «ценз оседлости» для членов Совета Федерации, который заключается в том, что лицо, чтобы иметь право быть избранным в Совет Федерации от конкретного субъекта Российской Федерации, должно прожить в этом субъекте не менее 10 лет.
Но уже с 1 января 2011 года этот ценз будет отменен в соответствии с Федеральным законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ. Кроме того, этим законом установлено, что кандидатами в члены Совета Федерации могут быть лишь депутаты законодательных органов субъектов Федерации или депутаты представительных органов муниципальных образований, расположенных в границах соответствующего субъекта.
Неоднократные изменения порядка формирования Совета Федерации, изменение требований к членам данной палаты свидетельствуют о поисках оптимального варианта формирования данного института.
Нынешний порядок формирования верхней палаты довольно часто подвергается критике не только со стороны научных кругов, но и со стороны самих членов Совета Федерации, включая его председателя, Сергея Михайловича Миронова.
На наш взгляд, существующий порядок формирования Совета Федерации не идеален и требует существенной переработки на концептуальном уровне, вплоть до внесения необходимых изменений в Конституцию Российской Федерации.
Для того, чтобы Совет Федерации стал реально действующим органом, обладающим необходимыми полномочиями, позволяющими ему быть относительно самостоятельным, необходимо вывести его из состава федерального парламента и придать статус самостоятельного органа государственной власти, основной задачей которого станет представительство интересов субъектов Российской Федерации не только в законотворчестве, но и в сфере исполнения законов, решении иных вопросов.