О митингах 23 января, прошедших в 122 городах России
(анализ Закона и международной практики регулирования)
Предлагаем Вашему вниманию юридический анализ событий, имевших место 23 января 2021 года с позиции соответствия нормам Федерального Закона «О собраниях, митингах, шествия, демонстрациях и пикетированиях» и международной практики регулирования проведения массовых мероприятий.
Немного истории.
Принятый 19 июня 2004 года Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[1] имел большое значение для регулирования свободы собраний в России. Данный закон имеет много отличий по сравнению с действовавшим до его принятия Указом Президиума Верховного Совета СССР 1988 года Например, последний предусматривал право органов исполнительной власти запрещать проведение митингов, шествий или демонстраций в случае, если их цели противоречили Конституции страны, равно как и конституциям её субъектов, либо угрожали общественному порядку и безопасности граждан[2]. Напротив, Федеральный закон от 19 июня 2004 года (далее – Закон) такого права органам исполнительной власти не предоставляет, а устанавливает лишь перечень мест, где их проведение запрещено. Исходя из того, что Закон определяет заявку, подаваемую организатором публичного мероприятия, как «уведомление» (ст. 7 Закона), некоторые авторы стали определять введённый этим законом порядок как уведомительный [3].
Но при этом, нужно отметить, что новый закон, с одной стороны, ввёл пусть и упрощённую, но процедуру получения согласования с уполномоченными органами (органами государственной власти или органами местного самоуправления), а с другой – оставил уполномоченным органам множество возможностей для дискреционных решений оценочного характера, так что можно говорить не об уведомительном порядке, а о фактически разрешительном типе регулирования[4].
Нарушен ли был порядок уведомления о проводимой публичной акции в г. Красноярске с точки зрения Федерального Закона № 54-ФЗ? И соответствует ли такое регулирование международным стандартам?
Ответ. Да, если применять только нормы Федерального закона № 54-ФЗ, то действия администрации г. Красноярска, отказавшей инициаторам в согласовании времени и места проводимой акции 23 января, являются полностью соответствующими российскому закону. Уведомление было подано 20 января, а согласно ст. 7 ФЗ такое уведомление должно быть подано не ранее чем за 15, но не позднее 10 дней до даты проведения публичного мероприятия. Мэрия также указала, что помимо нарушения сроков подачи уведомления, организаторами «не конкретизирован маршрут шествия и не предоставлены реквизиты банковского счета организатора, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение заявляемого шествия». Следует отметить, что сроки подачи уведомления, установленные российским законом, уже давно не соответствуют европейской и мировой практике – обычно уведомление подается в органы местного самоуправления или полицию за 3-5 дней до мероприятия, причем часто по интернету. Более того, введенное недавними поправками в Федеральный закон № 54-ФЗ[5] требование о реквизитах счета для проведения мероприятия (если митинг или иное мероприятие, предполагает участие более 500 человек), также не соответствует международным стандартам. А маршрут движения участников мероприятия всегда определяется в ходе обмена информацией между организаторами публичного мероприятия и органом местного самоуправления (причем в 2011 года при проведении протестных митингов в столице это делалось по телефону).
2. Можно ли провести массовое публичное мероприятие без уведомления органов местного самоуправления или органов государственной власти?
Ответ: С точки зрения содержания норм Федерального закона № 54-ФЗ такое мероприятие не может быть проведено, а в случае его проведения организаторы и участники несут ответственность, предусмотренную ст. 20.2 КоАП РФ.
Но международная практика (особенно европейская) допускает проведение т.н. «спонтанных» собраний, которые могут проводиться и без всякого уведомления властей. Обычно это имеет место, когда граждане выражают немедленный протест провести принятого закона, выступления главы государства, решений, принятых в отношении деятелей оппозиции и т.д.
В определенных ситуациях, таких как немедленная реакция людей на политическое событие, может быть оправдано проведение спонтанных собраний без каких-либо уведомлений и разрешений. Разгон такой демонстрации лишь по причине отсутствия согласования, без какого-либо незаконного поведения со стороны участников, может быть признан непропорциональным ограничением свободы мирных собраний (Bukta and Others v. Hungary, § 36).
Это не означает, что отсутствие уведомления в отношении спонтанной демонстрации никогда не может быть легитимным основанием для разгона толпы. Право на проведение спонтанной демонстрации может быть выше обязанности подать предварительное уведомление только в определенных обстоятельствах, а именно, если немедленная реакция на политическое событие в виде демонстрации является обоснованной. Например, в случаях, когда промедление сделает демонстрацию бессмысленной (Éva Molnár v. Hungary, §§ 37-38; Budaházy v. Hungary, § 34).
Соответственно, национальное законодательство или судебная практика обязаны делать поправку на особые обстоятельства, в которых такие спонтанные демонстрации допустимы. Если национальное право не признает таких исключений, оно может быть признано чрезмерно жестким в нарушение Статьи 11 (Lashmankin and Others v Russia, §§ 451-54).
Какое наказание ждет тех, кто принял участие в митингах 23 января и возможно будущих акциях 31 января 2021 года?
Ответ: После протестов на Болотной площади в 2012 году она была существенно расширена, а максимальная сумма штрафа выросла в 150 раз — с 2000 рублей до 300 000 рублей! Сейчас в этой статье 10 пунктов, но используются в основном только три.
- Часть 5 статьи 20.2. Чтобы получить наказание по этой части статьи, достаточно просто прийти на несогласованную акцию. Она предусматривает штраф от 10 000 до 20 000 рублей или обязательные работы на срок до 40 часов. Если вам вменяют эту статью, вас не имеют право удерживать больше трех часов. Иногда, чтобы ускорить процесс, в отделении составляются не протоколы, а обязательства о явке. Это означает, что за протоколом вам придется прийти в другой день, назначенный сотрудником полиции.
- Часть 6.1 статьи 20.2. Она предусматривает наказание для тех, кто мешает пешеходам и машинам, препятствует доступу к объектам социальной или транспортной инфраструктуры. Помимо штрафа от 30 000 до 50 000 рублей за это нарушение можно получить арест до 15 суток. Она позволяет оставить протестующих в отделении на срок до двух суток. Это дает полицейским время на составление протоколов или обязательств о явке. Таким образом, чем больше задержаний на акции, тем выше риск, что в отделении придется остаться на ночь.
- Также иногда вменяется статья 19.3 КоАП — неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции. Она предполагает небольшой штраф (от 500 до 1000 рублей), а также арест до 15 суток. Поэтому тоже позволяет оставить вас в ОВД на ночь.
- Часть 8 статьи 20.2. Самая жесткая часть этой статьи. Она предполагает дополнительную ответственность за повторное нарушение других частей. По ней можно получить штраф от 150 000 до 300 000 рублей или административный арест на срок до 30 суток. Повторным считается правонарушение, которое человек совершил в течение года с момента исполнения наказания (например, с момента оплаты штрафа).
Помимо административного наказания за несогласованную акцию существует еще и уголовное. Статья 212.1 Уголовного кодекса предполагает ответственность за неоднократное, то есть более двух раз за полгода, нарушение на митингах. Ее прозвали по имени Ильдара Дадина — политического активиста, которого первым привлекли по ней.
Кроме того, уже возбуждено около 20 уголовных дел по итогам прошедших массовых мероприятий 23 января. Дела были возбуждены в Татарстане, Ростове-на-Дону, Новосибирске по ст. 212 УК ОФ («о призывах к совершению массовых беспорядков»), В Москве по пп. «а, в» ч. 2 ст. 151.2 УК РФ (вовлечение несовершеннолетних в совершение противоправных действий, заведомо представляющих опасность для жизни несовершеннолетних, посредством информационно-телекоммуникационных сетей), в Санкт-Петербурге и Москве по ч. 1 ст. 318 УК РФ (применение насилия в отношении представителя власти), речь идет а удар в лицо сотрудника ГИБДД и его напарника в Питере и других случаях насилия, имевших место в г. Москве. 25 января во Владивостоке возбужден два уголовных дела о применении насилия к полицейскому и росгвардейцу (по части 1 статьи 318 УК).
В Москве возбудили дело по ст. 167 УК РФ (умышленные уничтожение или повреждение имущества) и ст. 213 УК РФ (хулиганство), они связаны с повреждением автомобиля спецслужбы с проблесковым маячком у цирка на Цветном бульваре. Еще в Москве возбудили дело в связи с перекрытием протестующими дорог. -по ч. 1 ст. 267 УК РФ «приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения». Позднее стало известно о возбуждении дел по аналогичной статье в Санкт-Петербурге и Владивостоке.
В Краснодаре было возбуждено уголовное дело по п. «б» части 1 статьи 213 УК РФ (хулиганство по мотиву ненависти) в отношении участника акции протеста, который залез на памятник Кубанскому казачеству, после чего «надел трусы на копыто коня, затем снял с себя штаны, обнажив ягодицы, повернулся сначала в сторону административного здания, хлопнув себя по ним, чем грубо нарушил общественный порядок».
25 января в Москве возбудили дело о нарушении санитарных норм (ст. 236 УК РФ). Оно связано с 19 участниками протестов, которые, якобы, принимали участие в акции, несмотря на заболевание коронавирусом.
Очевидно, то российские власти намерены жестко наказать участников несанкционированных публичных мероприятий, при этом используется весь карательный арсенал возможных уголовных и административных санкций. Следует отметить, что по сравнению со странами Европы, Индии и Азии, где имели место массовые акции протеста (например, события в Гонконге на протяжении почти всего 2020 г.) уровень насилия на публичных акциях 23 января в России был минимален. Это касается как ущерба здоровью сотрудников полиции и участников публичных акций, так и полному отсутствию ущерба чьей-либо собственности. И это не идет ни в какое сравнение с акциями против режима А.Лукашенко в Беларуси, когда 5 человек было убито и сотни получили серьезные травмы после столкновений с ОМОНом и другими подразделениями МВД Беларуси.
4 .А можно ли оспорить протоколы за задержания на публичных мероприятиях, а в последующем и наказания в виде штрафов и арестов в российских судах или ЕСПЧ?
Ответ: Да, такая практика есть. Правда, процент выигранных дел по оспариванию штрафов и иных наказаний по итогам несогласованных публичных акций в российских судах минимален. Но практика ЕСПЧ весьма благоприятна к оспариванию как размера штрафов, так и применения иных наказаний за участие в публичных мероприятиях. Вполне возможно выиграть материальную компенсацию, которая будет выплачена РФ за счет средств федерального бюджета в размере до 1500 -2000 евро (с учетом оплаты судебных расходов). Но стоит учитывать, что с момента обращения в ЕСПЧ и до вынесения последним решения может пройти от 4 до 10 лет!
Правда есть и иные примеры. Например, дело «Фрумкина против РФ».
ЕСПЧ рассматривал не только уголовное «Болотное дело». В деле Фрумкина (2016 г.)[6] ЕСПЧ дал оценку административному преследованию участника той же акции, единственная вина которого была в том, что он не отреагировал на требования полиции разойтись. Заявитель получил за это 15 суток административного ареста от российских властей. ЕСПЧ присудил ему 25 тысяч евро компенсации за нарушение его конвенциональных прав, включая право на свободу собраний, плюс 7 тысяч на судебные расходы.
5. Насколько законна практика силовых разгонов несанкционированных публичных мероприятий, сопровождающихся применением насилия со стороны полиции и Росгвардии (применение дубинок, удары кулаками, бросание на землю и т.д.).
Ответ. Фактически в любых случаях гражданского протеста, как в случаях, когда заявители подавали уведомление и им предложили перенести акцию в другое место, а они отказались это сделать, так и в случаях стихийного протеста, полиция в нашей стране стремится разогнать публичное собрание, причём обязательно с задержанием его участников. Такие задержания проходят с применением насилия: людей бьют дубинками, тащат по земле, толкают и сбивают с ног, бьют ногами, в том числе даже пожилых людей и женщин[7].
Практика разгона так называемых «несанкционированных» публичных мероприятий в России свидетельствует о том, что полиция зачастую применяет жесткие насильственные меры к протестующим. При этом разгон публичной акции и задержание её участников происходят даже в случаях, когда такая акция не приводит к каким-либо затруднениям для транспорта или пешеходов, «повреждениям зеленых насаждений» или уничтожению собственности, а протестующие даже не скандируют каких-либо лозунгов и не используют звукоусиливающую аппаратуру.
Подобные действия полиции приводят к тому, что Россия активно нарушает практику ЕСПЧ, который во многих своих решениях требует от государств проявлять терпимость к мирным собраниям (в отсутствие насилия со стороны демонстрантов) с тем, чтобы свобода собраний не была лишена своего смысла и содержания[8], воздерживаться от беспричинных косвенных ограничений данного права и иметь убедительные причины для посягательства на него[9]. Следовательно, тот факт, что организаторы мероприятия не согласовали его с властями, не является достаточным основанием для вмешательства государства. Более того ЕСПЧ считает необоснованным разгон несогласованных мероприятий, которые являются немедленной и стихийной реакцией на, например, какое-либо политическое событие и не сопровождаются насилием[10].
ОБСЕ указала в своих Руководящих принципах по свободе мирных собраний, что разгон собрания следует проводить лишь в том случае, если сотрудники правоохранительных органов приняли все разумные меры для содействия собранию и для защиты его от нанесения ему вреда (включая, например, усмирение враждебно настроенных зрителей, угрожающих применением насилия), а также если существует прямая угроза насильственных действий»[11].
Если участники неправомерной демонстрации не прибегают к насилию, власти обязаны проявлять определенную степень терпимости, в противном случае свобода собираний лишится содержания (Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], § 150; Oya Ataman v. Turkey, §§ 41-42; Bukta and Others v. Hungary, § 34; Navalnyy and Yashin v. Russia, § 63).
Отсутствие разрешения и вытекающая из этого «неправомерность» демонстрации не дают властям карт-бланша, власти по-прежнему связаны требованием пропорциональности. Прежде всего необходимо разбираться, почему демонстрация не была разрешена, в чем состоял публичный интерес, защищаемый властями, какие риски создавала демонстрация. Методы, использованные полицией для сдерживания или разгона демонстрантов, также играют важную роль при оценке пропорциональности вмешательства властей в свободу собраний (Primov and Others v. Russia, § 119).
При принятии решения о разгоне политической демонстрации власти обязаны учитывать необходимость соблюдения свободы политической речи, что означает узкие рамки свободы усмотрения со стороны властей (Navalnyy v. Russia [GC], § 131).
Требование определенной степени терпимости по отношению к «неправомерным» мирным собраниям относится к случаям, когда демонстрация в публичном месте не создает риска беспорядков, и неудобства, причиняемые демонстрантами окружающим, не превышают обычного для мирных собраний уровня (Navalnyy v. Russia [GC], § 129-130). Более того, это требование относится и к таким собраниям, которые вызывают определенную степень нарушения обычной жизни, в том числе дорожного движения (Kudrevičius and Others, § 155; Malofeyeva, §§ 136-37).
К сожалению, нельзя сказать, что российский законодатель, осуществляя регулирование порядка организации и проведения публичных мероприятий, в достаточной мере следует духу и смыслу Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Конечно, крайне необходимо изменить законодательные подходы к установлению санкций за нарушение порядка проведения публичных мероприятий, отказавшись от явно неконституционных по своей природе положений, введённых в 2012 и 2014 годах, и девальвирующих ценность права на мирные собрания.