Тема 9. Сущность и система стратегического управления муниципальной деятельностью




Внимание к стратегическому планированию в структурах местного управления связано с процессами децентрализации государственного управления, которые способствовали повышению автономности в принятии решений на региональном и местном уровнях. Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, построения новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что и в каком объеме нужно местному сообществу, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, — государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению.

В то же время изменение социально-экономической модели государства, радикальные преобразования во всех сферах жизнедеятельности общества, настоятельно требуют пересмотра основ, принципов и форм стратегического управления, совершенствования управленческих стратегий и механизмов, повышения их влияния на развитие муниципальных образований. Стратегическое управление муниципальным образованием в современных условиях играет ведущую роль в системе государственного управления. Важной составляющей частью этой системы управления является институт местного самоуправления.

Сегодня наиболее перспективным в управлении считается стратегическое управление развитием любой территории. Факт приоритета стратегического управления над другими видами подтверждается и активным внедрением его элементов на уровне государства.

Прежде чем обратиться к анализу особенностей стратегического управления территорией, рассмотрим эволюцию взглядов на стратегию и ее роль в развитии государства.

Понимание важности стратегии и стратегического управления первоначально произошло в практике управ-*) ления организацией. Впоследствии новые экономические условия, сложившиеся в России в конце XX в., заставили исследователей и практических работников искать адекватные формы и методы планирования социально-экономического развития городов, в частности, пытаясь по опыту зарубежных стран применять инструментарий стратегического планирования, реализуемый на уровне предприятий115.

Стратегическое управление как вид деятельности человека возникло в древние времена для применения в военной сфере и означало разработку и осуществление боевых операций, решающих исход целых кампаний и обеспечивающих победу над противником. Термин «стратегия» дословно переводится как «искусство полководца» (от греч. stratos — войско и ago — веду). Это понятие было известно и в Древнем Китае, где уже в период с 480 по 221 г. до н. э. была написана книга, название которой в русском переводе звучит как «Искусство стратегии». В дальнейшем данный метод управления постоянно совершенствовался и распространялся на другие сферы жизнедеятельности человека, начиная от игр до управления государством. Применительно к хозяйственной сфере термин «стратегия» впервые был использован во второй половине 50-х гг. XX в., сначала в качестве синонима долгосрочного планирования.

Если говорить о современном понимании термина «стратегия», то можно опираться на следующие умозаключения. Понимание стратегии сегодня воспринимается намного шире, чем стратегия организации. Однако следует обратиться к определению данного термина в стратегическом менеджменте.

В теории управления существует два противоположных взгляда на понимание стратегии. Первая точка зрения базируется на таком аргументе: необходимо точно определить конечное состояние, которое должно быть достигнуто через длительный промежуток времени. Затем фиксируется, что необходимо сделать для того, чтобы достичь конечного состояния. После этого составляется план действий с разбивкой по временным интервалам, реализация которого должна привести к достижению конечной, четко определенной цели. В основном именно такое понимание стратегии существовало в системах с централизованной плановой экономикой. При таком понимании стратегия — это конкретный долгосрочный план достижения конкретной долгосрочной цели, а выработка стратегии — это нахождение цели и составление долгосрочного плана.

Такой подход, бесспорно, основывается на том, что все изменения предсказуемы, а все происходящие в среде процессы детерминированы и поддаются полному контролю и управлению. Однако данная предпосылка неверна даже для плановой экономики. Тем более она является неверной в условиях перехода к рыночной экономике. Более того, развитие рыночных экономических систем в последние десятилетия говорит о том, что скорость процессов изменения среды, а также величина дополнительных возможностей, заключающихся в этих изменениях, постоянно возрастают. Поэтому главной основой стратегии должна быть возможность получения преимуществ от изменений.

При втором понимании, использующемся в теории управления организацией, стратегия — это долгосрочное качественно определенное направление развития организации, касающееся сферы, средств и формы ее деятельности, системы взаимоотношений внутри организации, а также позиции организации в окружающей среде, приводящее организацию к ее целям.

С точки зрения стратегического управления территорией, такое понимание стратегии исключает детерминизм развития территории, так как стратегия, определяя направление в сторону конечного состояния, оставляет свободу выбора с учетом изменяющейся ситуации. В данном случае стратегию в общем виде можно охарактеризовать как выбранное направление, путь дальнейшего развития города, реализация которого должна привести его к достижению приоритетных целей.

В узком смысле слова стратегия — это программа, план, генеральный курс достижения стратегических целей в любой области деятельности. В более широком значении стратегия — это обобщающая модель действий, необходимых для достижения поставленных целей управления на основе выбранных критериев (показателей) и эффективного распределения ресурсов.

Стратегии развития территории могут быть обоснованными только в случае применения к их разработке научных подходов, методов системного анализа, прогнозирования и оптимизации. Для выработки стратегических решений по вопросу развития территории следует к процессу их разработки применять системный, комплексный, интеграционный, маркетинговый, функциональный, динамический, воспроизводственный, процессный, нормативный, оптимизационный, административный, поведенческий, ситуационный и другие подходы.

Однако в настоящее время к разработке стратегий применяются только отдельные подходы и методы, вследствие чего стратегии утверждаются к реализации недостаточно обоснованными, что приводит к неэффективному использованию ресурсов.

В свою очередь термин «стратегическое управление» был введен в обиход на стыке 60-80-х гг. для того, чтобы обозначить разницу между текущим управлением на уровне производства и управлением, осуществляемым на высшем уровне. Необходимость фиксации такого различия была введена, в первую очередь, изменениями условий бизнеса. Ведущей идеей, отражающей сущность перехода от оперативного управления к стратегическому, явилась идея необходимости переноса центра внимания высшего руководства на окружение, для того чтобы соответствующим образом и своевременно реагировать на происходящие в нем изменения.

В практике территориального управления осознание необходимости стратегического управления пришло на смену традиционной концепции стратегического управления экономикой, которая основывалась на централизованном планировании отраслей и пропорций народного хозяйства на основе межотраслевого баланса, минимальных потребностей населения и преимущественного роста средств производства по сравнению с производством предметов потребления. Эта концепция реализовывалась в СССР.

При переходе к рыночной экономике традиционная концепция потеряла свою значимость. Вместе с тем, она требует внимательного изучения и может быть трансформирована в теорию государственного регулирования экономики.

В последнее время всё большую актуальность приобретает социальная концепция стратегического управления, базирующаяся на повышении уровня социально-экономического развития экономических систем на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан. Методологической основой концепции являются планирование роста качества жизни населения и обеспечение таких пропорций развития муниципалитета, которые способствуют достижению поставленных стратегических целей управления.

Социальная концепция обладает собственными характеристиками, которые принципиально отличают ее от традиционной:

♦> во-первых, это примат социальных и материальных

потребностей человека над производственными;

♦> во-вторых, это постановка стратегических целей и оценка степени их достижения по критерию качества жизни населения;

❖ в-третьих, это альтернативность вариантов развития региона (муниципалитета) в зависимости от геополитической обстановки и влияния внешних и внутренних факторов среды.

Рассмотрим некоторые аспекты стратегического управления территорией. В работе «Стратегическое управление: регион, город, предприятие» под редакцией Д.С. Львова дается следующее определение понятия «стратегическое управление» — это управленческая деятельность, направленная на достижение поставленных целей в условиях нестабильной, конкурентной, рыночной среды, включающая диагностический анализ состояния региона, стратегическое планирование и реализацию выбранной стратегии.

Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.

Система стратегического управления муниципальным образованием представляет собой часть общего управления и включает в себя следующие составные части: получение, анализ и оценка необходимой информации; выработка и принятие решений и организация их выполнения; анализ полученных результатов и внесение корректировок в ход дальнейшей работы. Указанные составные части в отличие от текущего управления нацелены на решение глобальной задачи управления. Помимо определения видения, миссии и целей каждая стратегическая программа включает в себя характеристику потребности в ее разработке, описание места программы в общей или функциональной стратегии, формулировки общей цели и целей подсистем (участников программы), описание взаимосвязей подсистем и ресурсов, необходимых для реализации программы, и т.д.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков:

А) целеобразование и целеполагание — выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов;

Б) нормативно-правовое проектирование — формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т.д.), социальных гарантий и норм их реализации. Данный блок является наиболее значимым, поскольку никакие замыслы и программы не будут исполнены, если они не доведены до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов.

В) организационное проектирование — формирование организационных структур, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без их наличия реализация стратегических задач будет невозможной;

Г) планирование — разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Анализируя сказанное, стратегическое управление муниципальной деятельностью можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 7.


 

Блок целеобразования и целеполагания   Выработка общей стратегии развития. Разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов
     
Блок нормативно-правового проектирования   Формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, решений и т.д.), гарантий и норм их реализации
     
Блок организационного проектирования   Формирование системы органов власти и управления, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций
     
Блок планирования   Разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования
     

Рис. 7. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов.

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

1. В сфере взаимодействия власти и населения:

❖ переход от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

❖ от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

❖ от подчинения к пониманию;

❖ от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

♦> от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

❖ от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

2. В сфере использования ресурсов:

❖ переход от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

❖ переход от мобилизационного использования (на неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.

3. В сфере планирования — переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения.

4. В сфере организации и структуры управления:

❖ переход от раздельного решения вопросов функционирования и развития к совместному, согласованному;

❖ от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.

Стратегия развития муниципального образования — это важнейший элемент, в котором формируются окончательные выводы о целях социально-экономического развития территории, факторах и механизме его достижения, а также о методах управления этим развитием122.» Выводы делаются с учетом новых тенденций и особенностей социально-экономического развития региона, страны и муниципального образования. В основу концепции должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ ресурсов развития, а также конкурентные преимущества муниципального образования.

На основе концепции стратегии развития муниципального образования формируется план конкретных стратегических действий, представляющий собой вектор развития муниципального образования, который имеет следующий порядок формирования:

❖ стратегический анализ муниципального образования;

❖ разработка и оценка сценариев развития на основе эталонной и действующей стратегий;

❖ выработка философии развития муниципального образования, включающая в себя определение видения, миссии, целей и задач муниципального образования;

❖ определение подходов и методов разработки стратегических планов и действий.

Ключевым звеном концепции развития муниципального образования выступает определение его видения, миссии, целей и задач, т.е. то, что называют «философией развития»124. При стратегическом управлении важно помнить о так называемой иерархической структуре стратегии, которая заключается в следующем: то, что на высшем уровне управления считается средством достижения каких-либо целей, на более низких уровнях оказывается целью. Из этого следует, что стратегия, разработанная для муниципального образования в целом, выступает в качестве цели по отношению к органам местного самоуправления, действующим на соответствующей территории.

Исходя из вышесказанного, определяются основные подходы и методы разработки стратегии развития муниципального образования. При отсутствии стратегий как документа предпринимаются попытки выделения факторов, характеризующих деятельность муниципального образования. Это необходимо для того, чтобы затем выдвинуть гипотезу о содержании возможно действующей стратегии. При этом проводится анализ как внутренних, так и внешних параметров муниципального образования. В качестве критериев выбора стратегии используются сильные стороны и внешние возможности, цели и все виды ресурсов.

Все подходы к разработке стратегии муниципального образования сводятся к тому, что стратегия представляет собой сочетание стратегического анализа и интуиции разработчиков, коими в первую очередь должны являться те субъекты, которые затем будут детализировать и реализовывать стратегию. Важным является и то, что стратегия никогда не может быть продумана и просчитана до конца, и ее корректировка по мере изменения внешних и внутренних условий — необходимая процедура. К тому же универсального, пригодного на все случаи жизни метода разработки стратегии не существует.

Наиболее эффективным является метод «рисования образов» (образа настоящего и будущего, желаемого состояния)125 и последующее их описание, для определения «разрыва» между мечтой и реальностью. Формализовать процесс описания мечты и действительного состояния муниципалитета можно путем сопоставления настоящего и будущего состояния муниципального образования, которое представлено глазами стороннего наблюдателя и глазами одного из жителей муниципального образования изнутри. Взгляд со стороны направлен на оценку возможностей и угроз, определение конкурентного положения муниципального образования, соответствия его одной из типовых стратегий, а также на то, что из ресурсов поступает в муниципальное образование и что оно передает во внешнюю среду, переработав указанные ресурсы.

Видение муниципального образования изнутри направлено на описание потенциала муниципального образования (его сильных сторон) и назревших проблем, определение ключевых компетенций, а также особенностей управления территорией и стратегического вектора развития муниципального образования. На данном этапе особое искусство состоит в умелом трансформировании множества слабых сигналов в систему, представляющую настоящее и будущее состояние муниципального образования. Являясь платформой мотивации развития муниципального образования, миссия отражает своего рода амбиции лидера и его команды. Поэтому при разработке миссии учитывается не только потенциал муниципального образования и его взаимодействие с внешней средой, но и взаимодействие субъектов целеполагания (власть бизнес, сообщество), имидж муниципального образования и многое другое.

Каждое муниципальное образование имеет право на свой подход к стратегическому управлению, в том числе и к определению формата стратегии как документа и к ее содержанию. Однако общие подходы к содержанию такого важного документа стратегического характера должны быть выдержаны, иначе вряд ли можно ожидать жизненности от стратегии. А такой она может стать только тогда, когда будет иметь конкретную программу действий. Для этого определение содержания стратегии как документа должно опираться на методы исторического и структурно-функционального анализа. Исторический подход предусматривает исследование генезиса муниципального образования, движущих сил и источников его организации и развития. Использование метода сравнительно-исторического анализа в сочетании со структурно-функциональным позволяет, с одной стороны, увязать появление нового уровня социально-экономического развития МО во времени с изменениями структурной организации, с другой — выявить закономерности качественных изменений его социально-экономического развития. В совокупности речь идет о знании внутренних закономерностей развития муниципального образования.

Соединение этих знаний с результатами анализа стартовых условий его социально-экономического развития и оценкой внешних условий создает достаточные предпосылки для формирования научно обоснованной программы социально-экономического развития муниципального образования. Источником всякого развития являются противоречия. Для муниципального образования это означает, что для формирования стратегического выбора следует выявить и описать внутренние и внешние противоречия развития муниципального образования как сложной социально-экономической системы. В качестве внутреннего источника развития можно рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью.

Содержание стратегии должно соответствовать варианту развития, который носит пессимистичный, реалистичный или оптимистичный характер127. Каждый из них, в свою очередь, предполагает несколько видов стратегии. На разных этапах развития муниципального образования эти варианты могут изменяться, комбинироваться и дополнять друг друга. Такой подход во многом предопределяет эффективность формирования стратегии развития муниципального образования.



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2017-10-25 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: