СЕКЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Машанов Г. В.
(Mashanov G.V.),
студент 1-го курса магистратуры программы «Публичное право»
факультета права Национального исследовательского университета
«Высшая школа экономики», mashanovg@gmail.com
Научный руководитель: Шевердяев С.Н., к.ю.н., доцент юридического факультета Московского государственного университета им. Ломоносова
Проблема внедрения в российское законодательство понятия публичного должностного лица из Конвенции ООН против коррупции
Аннотация: Россия как страна, участвовавшая в разработке Конвенции ООН против коррупции, одной из первых начала внедрять данный
международно-правовой акт в национальном законодательстве. Это привело
к бурному росту массива норм в области противодействия коррупции, в особенности с 2009 г. В том числе, произошло значительное расширение круга лиц, на которых распространяются те или иные специальные меры по противодействию коррупции – антикоррупционные запреты, ограничения и требования. При этом не было проведено должной работы по выработке единого понятийного аппарата, в том числе в отношении четкого определения круга лиц, являющихся субъектами антикоррупционных обязательства. Это привело к существенным правовым пробелам в области антикоррупционного регулирования, когда из-под него выпали целые категории публично значимых субъектов. Автор предлагает проработать вопрос о внедрении единого понятия публичного должностного лица – субъекта антикоррупционных обязательств с опорой на опыт Республики Молдова для целей систематизации норм российского антикоррупционного законодательства.
Ключевые слова: коррупция; противодействие коррупции; конвенция ООН против коррупции; публичное должностное лицо; антикоррупционные запреты, ограничения и требования
Россия является одной из стран, принявших непосредственное участие в разработке Конвенции ООН против коррупции[1] (далее - Конвенция). Конкретно Россия приняла участие в разработке главы IV Конвенции, посвященной международному сотрудничеству[2]. В то же время, следует полагать, что Российская Федерация принимала деятельное участие и в разработке понятийного аппарата Конвенции. Этот понятийный аппарат в соответствии
с ч. 4 ст. 15 Конституции России, является составной частью российской правовой системы. В то же время, хотя многие антикоррупционные меры, закрепленные в Конвенции, внедрены на практике в российскую правовую действительность (введены институты декларирования доходов, урегулирования конфликта интересов, международной кооперации в розыске и возврате похищенных коррупционерами активов и т.п.), в отношении понятийного аппарата такого сказать нельзя, что тем более странно, учитывая активную роль России в разработке данной Конвенции. Да, отдельные понятия, такое как, например, «иностранное публичное должностное лицо»[3], нашли свое нормативное закрепление в национальном праве. Но есть понятие, которое в российском праве никак не отражено, и более того, нет тенденций к его нормативному или правоприменительному закреплению[4]. Это понятие – «публичное должностное лицо» (далее - ПДЛ).
Понятие ПДЛ содержится в п. а) ст. 2 Конвенции. Не утомляя читателя цитированием, его суть можно изложить следующим образом: под ПДЛ понимается любое назначаемое или избираемое лицо в публичном (государственном или муниципальном) органе, а также лицо, которое оказывает любую публичную функцию от имени государства или в его пользу. При этом Конвенция позволяет отнести к понятию ПДЛ дополнительно какие угодно категории лиц на усмотрение государства-участника (кроме понятия ПДЛ в первой главе, об этом специальная сделана оговорка).
Читатель может спросить, зачем же это единое понятие вообще необходимо внедрять? Ведь очевидно, что разные категории лиц, исполняющих публичные функции, должны нести разные антикоррупционные требования, запреты и ограничения. Читатель будет прав, но забудет о важном моменте. Помимо того, что Конвенция ООН является составной частью российской системы, это, на наш взгляд, необходимо для удобства как законодателей, так и правоприменителей в вопросах противодействия коррупции. Дело в том, что ситуация с единством антикоррупционных обязательств субъектов таких обязательств в настоящий момент нельзя охарактеризовать иначе как катастрофическую. Данный тезис будет проиллюстрирован примерами далее.
В настоящее время, как было отмечено выше, в российском законодательстве для целей противодействия коррупции такого единого понятия нет. Есть понятие политически значимых лиц (Politically Exposed Persons), но оно используется, скорее, лишь в банковской сфере, касается не только связанных с государством непосредственно лиц и вообще прямого отношения к коррупции не имеет, относясь больше к вопросам противодействия отмывания доходов и финансирования терроризма (ПОД/ФТ). И по этой причине, мы видим, что количество субъектов, на которые распространяются различные антикоррупционные запреты и ограничения, в настоящий момент превышает огромно. Автору удалось насчитать их свыше двух десятков[5], при том, что, по-видимому, учтены были далеко не все:
(1) государственный служащий; (2) муниципальный служащий;
(3) лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации;
(4) лицо, замещающее государственную должность субъекта федерации;
(5) лицо, замещающее муниципальную должность; (6) служащий Банка России;(7) работник Службы финансового уполномоченного; (8) работник государственной корпорации; (9) работник публично-правовой компании;
(10) работник государственной компании; (11) работник Пенсионного фонда России; (12) работник Фонда социального страхования; (13) работник Федерального фонда обязательного медицинского страхования; (14) работник организации, созданной Российской Федерацией на основании закона;
(15) работник организации, созданной субъектом федерации на основании закона; (16) работник организации, созданной муниципальным образованием на основании закона; (17) работник на перечневой должности в организации, созданной Российской Федерацией для выполнения поставленных перед ней задач; (18) работник на перечневой должности в организации, созданной субъектом федерации для выполнения поставленных перед ним; (19) работник на перечневой должности в организации, созданной муниципальным образованием для выполнения поставленных перед ним задач;
(20) руководитель учреждения; (21) руководитель унитарного предприятия
Список же лиц, выполняющих публичные функции, т.е. подпадающих под понятие ПДЛ, будет и того больше
При этом единого, нормативно закрепленного списка таких лиц нет (он получен автором настоящего доклада путем текстуального анализа закона о противодействии коррупции и множество других НПА, список см. в сноске).
И это приводит к несистемному правовому регулированию в области противодействия коррупции. Примеров тому множество:
(i) На директоров унитарных предприятий распространены антикоррупционные, по своей сути запреты, требования и ограничения
(запрет заниматься бизнесом и т.п.)[6], при этом никакого упоминания о данных субъектах в законе о противодействии коррупции не содержится.
(ii) На сотрудников контрактных служб, работающих в качестве государственных и муниципальных служащих существующих в виде органов власти, распространяются антикоррупционные требования в виде декларирования доходов, обязанности урегулировать конфликт интересов и т.п.[7] Во многих регионах и муниципалитетах такие контрактные службы преобразованы в казенные учреждения, что выводит работников из-под действия указанных антикоррупционных норм.
(iii) Лицам, замещающим государственные должности субъектов федерации (например, министрам) запрещено управлять коммерческими организациями[8]. При этом наказания за данное правонарушение законом не предусмотрено[9].
Существуют и другие негативные примеры фрагментарности понятийного аппарата
Что же необходимо сделать для исправления ситуации? На взгляд автора, обратиться к позитивной зарубежной практике. Хорошим примером является законодательство Молдавии, а именно, Закон Республики Молдовы “О неподкупности”. Он содержит в себе четкий круг субъектов[10], на которые распространяются различные антикоррупционные требования, запреты и ограничения, которые должны образовывать «институциональную среду неподкупности публичных должностных лиц».
Не нужно слепо копировать, однако, международные правовые нормы и зарубежный опыт. Иначе можно оказаться в ситуации одинаковых антикоррупционных требований, запретов и ограничений для Президента России и школьного учителя.
И все же, по мнению автора, положительный опыт Молдавии и других стран в области унификации антикоррупционного понятийного аппарата безусловно заслуживает внимания. Необходимость внедрения в российское законодательство единого понятия публичного должностного лица для целей законодательства о противодействии коррупции для завершения построения системного антикоррупционного понятийного аппарата очевидна.
Список литературы:
Без литературы
[1] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.)
[2] Ни дать ни взять. Из варяг в «ГРЕКО» // Эфир. Проект Генеральной прокуратуры URL: https://efir.genproc.gov.ru/rubrics/11/video/184 (дата обращения: 11.04.2019).
[3] В виде полностью аналогичного по смыслу понятия «иностранное должностное лицо», см. прим. 1 ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ
[4] Вдвойне странен этот факт в том смысле, что понятие иностранного ПДЛ является полностью производным от понятия ПДЛ. Произошло нормативное закреплление производного понятия без закрепления базового
[5] Проанализированы следующие НПА: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. N 147 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы"
[6] Ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"
[7] Ст. 14 и 15 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"
[8] Ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"
[9] Ст. 13.1 там же
[10] Закон Республики Молдова "О неподкупности" от 25.05.2017 № 82 // https://lex.justice.md/ru/370852%20/.