Немецкий федерализм, опыт конституционного регулирования
Немецкий федерализм бундестаг
Введение
Большинство государств мира - унитарные. Но есть несколько государств - федераций. Они возникли по разным причинам. Например, США вначале образовались как союз английских колоний в Северной Америке и после обретения независимости вначале объединились в конфедерацию. Но вскоре обнаружилось, что конфедерация есть слишком слабое объединение, сдерживающее развитие общей экономики, не говоря об отражении внешних угроз. Поэтому при принятии новой конституции США превратились в централизованное федеративное государство. США как федеративное государство достаточно устойчиво, и все же сейчас есть политические группы в некоторых штатах (Техас, Калифорния), которые хотели бы иметь большую независимость.
Россия стала федерацией из-за слабости центральной власти сразу же после революции 1917 года. Ситуация повторилась в 1991-1993 годах при новой власти. Знаменитое выражение Ельцина «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» привело к таким политическим последствиям, которые проявляются до сих пор (фактически особый статус Чечни, отношения Татарстана с федеральным центром) [5].
В этом отношении Германия как федеративное государство более устойчива - федерация в этой стране возникла в силу исторических и экономических причин. Поэтому изучение федеративного устройства Германии представляет определенный интерес для правоведов и политиков - проблемы взаимоотношений центра и регионов хорошо известны в современной России. Эта курсовая работа будет посвящена анализу федеративного устройства ФРГ. В ходе работы был использован как текст Основного закона ФРГ [1], так и статьи, посвященные федеральному устройству страны [2, 3]
История немецкого федерализма
Истоки федерализма прослеживаются в далеком прошлом Германии. Веками культуре немецкого народа соответствовало государственное образование, включавшее в себя множество монархий и городов-государств, разобщенных и лишь умеренно проявлявших склонность к согласию между собой. Священная Римская империя германской нации существовала в средние века как союз феодалов, который вслед за другими нациями не сделал первый шаг к единому государству, и потому сильно пострадала от расчленения на малые государства и партикуляризма. Германский союз (просуществовавший с 1815 по 1866 гг.) можно рассматривать как конфедерацию немецких государств. Это был слабый союз, служивший прежде всего князьям-реакционерам как инструмент, сдерживавший национальное движение немцев к единству. В рамках международно-правового объединения союзное собрание князей создало совершенно особые законодательные полномочия прежде всего в плане полицейской государственности, и потому Союз остался без центральной исполнительной власти. Дальнейшее развитие объединения государств в духе национальной идеи затруднял постоянный антагонизм между двумя немецкими и одновременно европейскими великими державами - Австрией и Пруссией, которые в качестве влиятельных членов Союза конкурировали между собой за господство в Германии.
Основанная в 1871 г. Германская империя - первое национальное государство объединенных немцев - с самого начала обладала статусом полной государственности, включая и центральную исполнительную власть. В Германской империи был также сохранен принцип монархического союза: наряду с бундесратом (федеральным советом) при германском рейхстаге - народном представительстве - был создан Имперский совет, который представлял монархии отдельных государств и города-государства и полномочия которого выходили далеко за пределы законодательной деятельности1. Когда с основанием немецкой империи без участия Австрии завершилось австро-прусское противостояние в пользу Пруссии, значительное преобладание последней стало главным бременем, давившим на федеральный порядок. Уже только в территориальном составе и численности населения империи доля Пруссии превышала 60%. В особенности же прусское господство выражалось в двойном статусе прусского короля как императора Германии. Кроме того, обычно одному и тому же лицу предназначались посты прусского премьер-министра и имперского канцлера. В то же время сращивание имперской и прусской исполнительной власти только и держало империю в состоянии управляемости, так как лишь таким образом можно было устранить опасность возникновения неразрешимых противоречий между империей и господствовавшим в ней государством. К концу XIX в. устойчивая тенденция к унитаризму возвысила значение империи над федерализмом. Ей уступали по политической влиятельности все отдельные государства, включая Пруссию. На законодательную деятельность воздействовало то обстоятельство, что все меньшим становилось влияние бундесрата, тогда как в главный политический институт превращался германский рейхстаг в качестве органа общенародного представительства.
Коренное изменение в федеральный порядок внесла Веймарская конституция. Прежняя федеральная структура не была сохранена после того, как в 1918 г. не только императора, но и монархов отдельных государств вынудили отречься от престола. Палата земель (бундесрат) и Имперский совет по необходимости смирились с солидной утратой полномочий, сохранив лишь соучастие в управлении государством. Ввиду того что центральная власть обладала много большими полномочиями по сравнению с отдельными государствами, Веймарская республика считается децентрализованным единым государством.
Национал-социалисты положили конец не только парламентаризму и демократии, но и федерализму. Земли были «унифицированы». Все суверенные права сосредоточивались в центре
В конце Второй мировой войны (1945 г.) централизованное нацистское государство потерпело поражение от оккупировавших его держав. Последние рассматривали федеральный порядок как эффективный инструмент разделения и децентрализации власти. В 1945-1946 гг. деление на земли было вновь восстановлено во всех четырех оккупационных зонах, в том числе советской. Сослаться на свою долгую историю государственной самостоятельности имели возможность только Бавария, Бремен, Гамбург и Саксония. Прочие земли создавались заново. В случае с Северным Рейном-Вестфалией или Саксо-нией-Ангальт появились на свет отчасти сомнительные с исторической точки зрения, искусственные территориальные образования. За исключением Бадена и Вюртемберга, слившихся (1952 г.) в одну юго-западную землю, и вошедшего в состав ФРГ (1956 г.) Саара нарезанные по оккупационным зонам земли продолжают существовать по сей день. Относительно короткая история большинства земель, а также смешение людских масс, вызванное переселением 12 млн. изгнанников из восточных областей сразу после войны, привели к тому, что у земель сравнительно меньше выражена культурная и социальная идентичность, чем это характерно для узаконенных конституцией территориальных объединений1. До объединения (1990 г.) в Западной Германии было 11 земель, включая Западный Берлин. На территории ГДР пять земель, которые в 1952 г. упразднили и расчленили на административно-территориальные единицы в составе централизованного государства, были снова учреждены в 1990 г., а Западный Берлин объединен с Восточным в качестве новой федеральной земли. В этой связи стоит отметить, как быстро восприняла идею федерализма прежде централизованная ГДР. Организация тогдашней ГДР на федеральной основе при ее вступлении в федеративную республику вообще не обсуждалась. Можно предположить, что с учреждением земель утрата идентичности у населения ГДР отчасти компенсировалась усилившейся связью с отчизной.
Немецкий федерализм обладает «прирожденным» недостатком структурного свойства, который заключается в диспропорции, существующей между федеральными землями. Хотя различия в их демографическом и экономическом потенциалах не выдерживают сравнения с преобладанием Пруссии в Германской империи, они все же довольно значительны, отчего неоднократно выдвигались требования нового передела федеральной территории. «Большая четверка» - Северный Рейн-Вестфалия (17,9 млн. жителей), Бавария (11,6 млн.), Баден-Вюртемберг (9,2 млн.) и Нижняя Саксония (7,2 млн.) - явно составляет более половины почти 80-миллионного населения страны, в то время как четыре самые малонаселенные земли - Мекленбург- Верхняя Померания (1,9 млн.), Гамбург (1,6 млн.), Саар (1,1 млн.) и Бремен (0,7 млн.) - все вместе насчитывают менее 7% жителей ФРГ1. Сильное различие в потенциале земель возникает как следствие диспропорции в их экономической эффективности и концентрации финансового капитала. До объединения между землями уже существовали огромные различия, что вызывало необходимость полной и трудно осуществимой финансовой компенсации. В пяти новых землях, которые, за исключением Саксонии, относятся к малым территориям, эти различия еще более усилились в связи с тем, что в Восточной Германии существует только одна экономически эффективная отрасль - строительство, а доход на душу населения вчетверо меньше, чем в западных землях, и это ведет к громадным различиям в налоговых поступлениях.