Федеративное государственное устройство в ФРГ имеет в принципе только два уровня: федерация как целое государство и земли как члены этого государства. Но на практике появился «третий», неформальный уровень отношений федерации и земель, который получил название «кооперативный федерализм». Произошло это так. Наряду с горизонтальной самокоординацией земель сложилась практика вертикальной координации по оси федерация - земли, то есть участия федерации в земельном финансировании. В рамках вертикальной координации создаются различные комиссии, состоящие из представителей федерации и земель. Вот против такого «кооперативного федерализма» и стали выступать в последнее время промышленные боссы Г.-П. Штиль и Г.-О. Хенкель, ученые Ф. Шарпф и К.-К. фон Вейцзеккер и группа либералов во главе с их идеологом, известным политиком, депутатом бундестага от СвДП графом О. Ламбсдорфом, предложившие проект модели «конкурентоспособного федерализма».
Сегодня существующее положение вещей не устраивает многих. У бедных регионов разгораются иждивенческие настроения, у богатых пропадает желание помогать бедным. Смещение компетенций в сторону федерации ослабляет федерализм. Сотрудничество замысливалось как здоровая конкуренция, но «кооперативный федерализм» выхолащивает её суть. А главное - нарушается принцип субсидиарности, состоящий в том, что государство должно брать на себя только те задачи, выполнение которых регионам не под силу.
Любое государство всеобщего благоденствия, считает граф О. Ламбсдорф, неминуемо попадает в «смирительную рубашку групповых интересов в политическом аппарате». Принцип «равноценности» жизненных условий невозможно осуществить даже путем огромных затрат. На Востоке да и в некоторых политических кругах на Западе вошло в моду утверждать, будто свободный рынок «разрушает» устои гражданского общества. На самом же деле, утверждают авторы модели «конкурентоспособного федерализма», он составляет основу такого общества, и вся беда в том, что его социальную функцию ослабляют перекосы в отношениях между регионами и центром.
Основной вопрос горизонтальных и вертикальных отношений в германской федерации - деньги. Чувство долга обостряется у немцев не только перед получкой. Каждый бюргер всегда кому-то должен. Распоряжаться его кошельком могут и общины, и земли, и федерация. В зависимости от того, кто главный хозяин налога. Отчисления делаются даже в Европейский союз. Попросите бюргера перечислить все налоги, он назовет подоходный и пивной, но на пятнадцатом собьется. Держать в уме десятки позиций нелегко.
«Горизонтальное» выравнивание позволяет оказывать помощь слабо развитым регионам путем перераспределения доходов, которые федерация и земли получают совместно (корпорационный и подоходный налог). Кое-кто покушается и на промысловый налог - основной источник дохода общин, требуя увеличения в нем доли федерации для поддержки бедных земель.
Вводя более полувека назад понятие «социальная рыночная экономика», истинный отец «экономического чуда» профессор Мюллер-Армак предложил объединить принцип свободного рынка, социальной сбалансированности (выравнивания) и нравственной ответственности каждого за общее дело.
Германские либералы утверждают: надо снижать «благотворительную» роль государства, повышать персональную ответственность и пробуждать утраченную инициативу среднего сословия.
Глобализация, уверены эксперты, требует укрепления принципа субсидиарности и на рынке труда: нужно, чтобы рост зарплаты не отставал от роста производительности труда. Выравнивающие платежи по горизонтали надо сократить, вертикальные ограничить особыми случаями, а налоговую систему упростить (почти 80 процентов налоговых поступлений федерация и земли получают сейчас совместно).
Предлагается брать пример с других. Например, с Англии, где переживает ренессанс литература «манчестерского либерализма» конца XIX века под девизом «Помоги себе стать самостоятельным». В Испании активно обсуждается модель «усиления ответственности регионов». Швеция и Голландия понизили налог на предпринимательскую деятельность. Федералистски организованная структура общин (как в США или Швейцарии) в политическом и экономическом смысле оправдала себя даже во многих централистски управляемых странах (Англия, Италия или Польша). Там пришли к пониманию преимуществ децентрализации и подлинной субсидиарности.
Германии необходим конкурентоспособный федерализм, убеждены не только либералы. Состоянием федерализма озабочены во всех партиях. Премьер-министр Баварии Штойбер (ХСС) требует усиления регионализации. Его коллега из Баден-Вюртемберга Тойфель (ХДС) предлагает сократить число земель и увеличить легислатурные сроки. Некоторые социал-демократы доказывают необходимость нового урегулирования финансовых «выравниваний».
Предложения в поддержку реформы по модели «конкурентоспособного федерализма» выглядят так:
на каждом уровне должны быть свои налоговые полномочия, задачи и компетенции общин, земель и федерации должны быть определены заново, все земли должны стать «солидными финансовыми единицами»;
«горизонтальные выравнивания» земельных бюджетов надо существенно сократить;
«вертикальные выравнивания» ограничить особыми случаями (например, для новых земель);
смешанное финансирование надо отменить совсем;
законодательные права федерации уменьшить в пользу земель, ограничив полномочия центра такими сферами, как оборона, правопорядок, права человека, внешняя политика и создание рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики, а также существенно ограничить право вето бундесрата.
Неолиберальная модель реформы федерализма представляет собой, разумеется, лишь один из возможных путей преодоления кризисных явлений, с которыми сталкивается современный федерализм в ФРГ. Поиски новой, более эффективной модели федерализма осложняются в ФРГ тремя факторами: обострениями противоречий между бедными и богатыми землями, конкурирующими проектами крупных политических партий и потребностями европейского федерализма, вынужденного учитывать как опыт государств с централизованным управлением (Англия и Франция), так и опыт государств федеративного управления (ФРГ).
Заключение
В настоящее время в условиях финансового кризиса даже унитарные государства, такие как Испания, испытывают проблемы с регионами (пример с Каталонией), когда богатые регионы считают, что они содержат не только бедные регионы, но и бюрократию центрального правительства. Поэтому опыт федерализма Германии - достаточно благополучной страны - весьма ценен как с теоретико-правовой, так и практической точки зрения. Сейчас Европейский Союз, который можно рассматривать как пред-конфедерация, испытывает проблемы (напряжения между бедным Югом и благополучным севером) и реформы, проводимые руководством ЕС, во многом копируют наработки федерализма ФРГ.
Также опыт ФРГ в этом вопросе ценен и для Российской Федерации. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает взаимопризнание законов в административной и судебной практике и введение «двухуровневого федерализма», «федерализма сотрудничества», позволяющего центральному и местному правительствам добиваться достижения общих целей. Если же каждое из этих правительств не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь прикрытием насилия со стороны центральной власти [3].
Список литературы
1. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.)
. Йорг Релинг. Федерализм и демократия. Конституционный порядок в ФРГ. - Практика федерализма. М. 1999, с. 172.
. Алла Язькова. Несвоевременные заметки о федерализме. Теория и практика федерализма: международный опыт // «Вестник Европы» 2009, №26-27
. Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран, изд-во «Норма», 2004, с-820
. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России в 1917-1993 гг, изд-во МГУ