Глава 1
Слово «управление» происходит от классического греческого kibernan, означающего «управлять, править или направлять». Сам термин многозначен и используется во многих видах человеческой деятельности. И если в век Елизаветы в Англии люди говорили об управлении семьёй, то в наши дни термин «корпоративное управление» используется в значении «управление компаниями» (Ким & Нофсингер, 2007; Майлин, 2007), а в более широком смысле – управление организациями. В этой книге речь пойдет об управлении обществом, государством или целыми объединениями государств, т. е. управленческой деятельности национальных правительств и других политических акторов, преследующих глобальные цели.
Большая часть работы посвящена социально ориентированному аспекту управления, так как последние несколько десятилетий привели к «фундаментальным преобразованиям не только в объеме и масштабе действий правительства, но и к преобразованиям его основных форм» (Саламон, 2002, 1 – 2). Считается, что национальные правительства были «ослаблены» неолиберальными правительствами, которые были нацелены на расширение государственных границ (Тэтчер, 1993, 744 ‑ 745) в условиях глобализации и роста международных и наднациональных организаций. Это ослабление государства вызвано ростом дефицита финансов и легитимности, дроблением ведомств или давлением общественных организаций, желающих заявить о себе в политике и управлении. Доказано, что при наличии подобного давления правительствам не всегда удается управлять независимо. В итоге они должны сотрудничать c заинтересованными группами, частными компаниями, благотворительными организациями, неправительственными организациями (НПО), наднациональными организациями и рядом других объединений, если намерены достичь своих целей.
В этой книге опровергаются многие из этих утверждений. На самом деле роль государства не ослабляется, и осуществление руководства государством остаётся центральной управленческой стратегией. Основной проблемой в рамках многих современных подходов к управлению является то, что роль государства становится либо менее очевидной, либо вовсе не определенной. С нашей точки зрения, существуют правительства и ряд общественных субъектов, которые вместе и составляют государство и должны оставаться центральными игроками в процессе управления. Таким образом, мы опровергаем мнение о том, что государство утратило способность управлять, и хотим согласиться с Т. Веллингтоном, Дж. Лоуренсом и Б. Лоучелом (2008, 3), которые доказывают, что государственное управление – это поиск лучших управленческих стратегий, а не сам процесс управления. Мы также утверждаем, что объем и масштаб государственного управления на самом деле растут и что внутригосударственные, иерархические или иерархически организованные формы управления также работают. Государства пытаются расширить свои управленческие возможности, не только усиливая центральные государственные учреждения, но и с трудом продвигаясь к новым формам управленческого сотрудничества власти и общественных организаций.
Таким образом, мы поддерживаем мнение о том, что за последние десятилетия государства внедрили широкий диапазон управленческих стратегий, но не согласны с утверждением, что это является «фундаментальным преобразованием». Частично это обусловлено тем, что альтернативные управленческие стратегии имеют гораздо более долгую историю, чем представляют себе многие из тех, кто пишут об этом, а также тем, что государства сохраняют основной контроль над подобными изменениями. Органы власти находятся в постоянном поиске новых политических задач и учатся решать их различными способами. Но несмотря на существенные перемены роль государства по-прежнему остается ведущей в схеме управления. Таким образом, мы определяем управление с позиции центральной роли государства и утверждаем, что в процессе управления обществом по большей части именно государство создаёт все схемы управления и руководит ими. Управление вообще понимается как формирование, регулирование или попытка контролировать человеческое поведение для реализации общественных задач. Кроме того, эффективное управление предполагает, что государства строят стратегическое сотрудничество с рядом негосударственных организаций. Это процесс, который Д. Кеттл (2001, 123) предварительно определяет как «огосударствление» неправительственных секторов в попытке привлечь дополнительные управленческие ресурсы из общества. Следовательно, мы выделяем государственно-ориентированный реляционный подход и определяем управление как инструмент стратегии и сотрудничества, используемый правительством. Этот подход предполагает, что управление понимается как использование традиционных методов государственной политики, экспериментирование с внедрением новых управленческих стратегий и заинтересованность в привлечении разнообразных неправительственных организаций.
Наш подход является государственно-ориентированным, так как мы считаем, что для выполнения своей политической воли правительства полагаются на органы власти и даже при выборе альтернативных способов управления государство остается основным игроком в реализации управленческих стратегий и в сотрудничестве с общественными организациями. Таким образом, мы понимаем, что изменения в схемах управления произошли из-за изменений в предпочтениях и стратегиях государства. Наш подход к управлению также реляционный, потому что мы делаем акцент на степени, в которой государства развивают стратегические отношения и сотрудничество с рядом негосударственных организаций при выборе и реализации управленческих стратегий. По этой причине, безусловно, не стоит противопоставлять общественно ориентированный и государственно-ориентированный подход в управлении или управление и правительство. Наш государственно-ориентированный реляционный подход подчёркивает важность как государства, так и управленческих отношений между государством и обществом. Таким образом, наш государственно-ориентированный реляционный подход включает в себя реляционные аспекты как общественно ориентированного, так и государственно-ориентированного подходов.
Далее эти утверждения будут пояснены. Мы исследуем общественно ориентированный подход к управлению и масштаб изменений в управлении, ведущих к фундаментальным преобразованиям. Затем мы определим государственно-ориентированный реляционный подход, выделяя ряд способов, которые применяются правительствами в разных моделях управления.