Значительная часть литературы об управлении является социально ориентированной. В ней описываются сложные горизонтальные формы общественных отношений и управленческих сетей, которые, как считается, вытеснили правительство на второй план или отводят ему неопределённую роль. Е. Соренсен и Я. Торфинг (2008a, 3) изложили это так: «суверенное государство… теряет свою хватку и заменяется новым идеями о децентрализованном плюралистичном правительстве, основанном на взаимозависимости, взаимодействии и доверии». Начнем с критического анализа данного утверждения, а также критики идеи о том, что управление в настоящее время переживает «фундаментальную трансформацию» (Саламон, 2002, 1-2) или «существенный разрыв с прошлым» (Стокер, 1998, 26) в части объема, масштаба и основных форм государственной деятельности.
На наш взгляд, подход, ориентированный на общество, характеризуется следующим. Во-первых, предполагается переход от правления к управлению, что приводит к включению более широкого круга участников в процесс управления, где все участники держатся вместе неформально, на принципе равенства, а не согласно букве закона, правилам и иерархии.
Поэтому главным в подходе, ориентированном на интересы общества, является акцент на сотрудничестве, принципах сети и размытости границ между государственным и частным секторами. Согласно М. Бевиру и Р. Родосу (2003, 55 ‑ 56), «сети являются определяющими характеристиками управления» и предлагают «координационный механизм, заметно отличающийся от рыночного и иерархического». Политической сетью называют официальные и неофициальные связи и взаимодействия, которые развиваются между правительствами и общественными организациями, неправительственными организациями и заинтересованными группами на конкретных политических аренах (Марш & Родес, 1992a, б). Основной особенностью общественно ориентированного подхода является увеличение количества политических решений, которые принимаются самоорганизующимися политическими сетями или с их участием.
Таким образом, Л. Соломон (2002, 2) связывает управление с «продуманной системой стороннего правительства, в котором ключевые функции государственных органов власти выполняются совместно с неправительственными организациями или другими правительственными субъектами, часто в сложных системах сотрудничества». Р. Родос (1997, 15) определяет управление с точки зрения «самоорганизующихся межорганизационных сетей, для которых характерна взаимозависимость, обмен ресурсами» и принятие совместных «правил игры». В недавно переизданной работе Соренсен и Toрфинг (2008a, 3) признают, что «иерархические формы правления никуда не исчезли », но, тем не менее, полагают, что главные изменения в управлении произошли и что «государственное управление все в большей степени действует через переговоры между всеми самостоятельными и находящимися под влиянием субъектами на основе взаимозависимости, доверия и совместно разработанных правил, норм и дискурсов». Далее авторы утверждают, что «всплеск в сетях управления» вызывается постоянным критическим анализом традиционных форм управления в условиях иерархии и рынков. Так, М. Бевир (2007, 2) утверждает, что в настоящее время происходит «переход от иерархической бюрократии к большему использованию рынков и сетей». В то же время А. Аритье (2002a, 185) приходит к выводу о том, что в современном политическом управлении используются неиерархические модели руководства.
Мы уже упоминали ранее о возражениях против государства и привлечения большего круга участников к процессу управления, которые привели к тому, что некоторые органы государственной власти были упразднены или, по крайней мере, смещены на второй план. Как утверждают Э.-Х. Кляйн и Дж. Копиньян (2000, 136), «все согласны с идеей, что правительства на самом деле не центр, из которого регулируются общественные отношения». Э. Джордан, Р. Вурцель и Э. Зито (2005, 480) полагают, что «большинство ученых ассоциируют управление со снижением способности правительства руководить обществом». Дж. Стокер (1998, 17) также считает, что «сущностью управления является его ориентация на руководящие механизмы, которые не зависят от помощи властей и санкций правительства». М. Хайер (2003) утверждает, что управление привело к распылению власти и появлению «институционального вакуума», в котором есть бесконечные переговоры, но нет четких правил о том, как должны решаться политические вопросы. Наконец, Родос (1997, 52) описывает сети управления как работу со «значительной автономией от государства».
Разумеется, в мире есть некоторые страны, где правительство рухнуло, и негосударственные субъекты приступили к выполнению, по крайней мере, некоторых из функций, ранее выполнявшихся государством. Например, в Сомали гражданская война, которая шла с 1988 по 1992 гг. привела к гибели около 250 тыс. человек. После этого неформальные коалиции бизнес-лидеров, старейшины кланов и мусульманские священнослужители взяли на себя ответственность за построение системы местных судов и других механизмов по разрешению споров в отсутствие какого-либо функционирующего государства (Mенхаус, 2007). Об этом писала, например, Э. Остром (1990; Долсак и Остром, 2003), указывая на то, что негосударственные субъекты иногда в состоянии разрабатывать обязательные, но неформальные правила, нормы и стандарты по управлению и распределению природных ресурсов. Кроме того, есть случаи, когда негосударственные организации привлекали к совместной работе компании для коллективной разработки и добровольного согласия соблюдать законы поведения при очевидном отсутствии какого-либо участия государства. Д. Фогель (2008, 262), например, сообщает, что в настоящее время существует более чем 300 таких сводов законов, касающихся, прежде всего, трудовых и экологических практик, детского труда, деятельности предприятий, в которых люди работают в чрезвычайно тяжелых условиях, добычи алмазов, торговли кофе, производства какао. «Негосударственные схемы, руководящие рынком такого рода, ближе всего к модели “управление без правительства”» (Кашоре, 2002). Тем не менее, такие механизмы управления являются ограниченными в объеме, часто плохо соблюдаются и рассматриваются негосударственными организациями исключительно как альтернатива государственной деятельности.
Мы признаем, что не все авторы, которые описывают взаимодействие большого числа участников в процессе управления, исключают роль государства. Так, Дж. Ньюман (2005, 1) предполагает, что «государственная власть является как отступающей – сокращающей государственные учреждения, ослабленной, децентрализованной и маркетизированной, – так и расширяющейся, все более и более вмешивающейся в личную жизнь граждан (например, в их решения о выборе работы, в их здоровье и в процесс воспитания). Мы согласны с последней точкой зрения. В ряде своих текстов Дж. Пьер и Г. Петерс (2000; 2005) открыто предложили «государственно-ориентированный» подход в управлении, заявляя, что «несмотря на постоянные слухи государство остаётся ключевым политическим игроком в обществе и выразителем его интересов» (2000, 25). Однако даже здесь подчеркиваются изменения и ограничения государственных органов власти. Хотя Дж. Пьер и Г. Петерс не согласны с утверждением о том, что государство исчезает, они, тем не менее, настаивают на том, что его роль и возможности были принципиально изменены. «Государство больше не выдающийся деятель, чья центральная роль принимается как должное и чьи возможности могут использоваться для обеспечения соблюдения политической воли доминирующего политического округа» (2000, 82).
Управленческий подход, ориентированный на интересы, также преуменьшает такие понятия, как политическая власть и органы власти (Коппеньян, 2008, 133). Для Ньюмана (2005, 4) «теория управления объясняет причину рассредоточения власти внутри и за пределами государства, подрыв привилегированного положения представительской демократии» (см. также Гаджер, 2003, 177). В. Чхотрей и Дж. Стокер (2009, 12) понимают управление как систему, которая «не обязательно иерархическая по своей природе». Соренсен и Торфинг (2008a, 10) аналогично утверждают, что в сетях управления «никто не может использовать свою власть, чтобы оказывать давление или осуществить иерархический контроль над кем-либо, не рискуя разрушить сеть». С этой точки зрения иерархия, борьба за власть и конфликт, кажется, смещаются на второй план или заменяются контрактами, торгом, переговорами, системой связей, взаимной зависимостью или доверительными отношениями. Это горизонтальный вид политики, в которой государство отступает или играет неключевую роль в системе «самоорганизующихся сетей», основанную на заключении сделок и переговорах, а не на структурах органов власти. Поэтому когда такие авторы, как Соренсен и Торфинг (2008a), подчеркивают центральную роль «неиерархической формы правления », отсутствие «вертикали власти »или «роли горизонтальных сетей организованных интересов в продвижении государственной политики и управления» (с. 3, 44, 3; см. также Борзель и Панке, 2008), это означает, что общественные деятели не имеют никакой особой роли или власти по отношению к частным лицам. Действительно, Т. Борзель и Д. Панке (2008, 155) утверждают, что «государственные и частные субъекты имеют равный статус» в таких сетях. Иными словами, роль правительства отодвигается на второй план или интерпретируется как эквивалент частных субъектов в процессе горизонтального заключения сделок и переговоров.