Имплементационный период?

В 1964 г. президент США Л. Джонсон поклялся построить великое общество, устранив бедность и расовую несправедливость. В течение следующих нескольких лет были представлены новые государственные программы, включая «Медикэа» и «Медикаид», фонды для поддержки детей из малоимущих семей и проект жилищного строительства для обеспечения поддержки ипотечных выплат малообеспеченными гражданами. Несмотря на огромные затраты результаты этих программ оставляли желать лучшего. В попытках объяснить неудачи политические аналитики натолкнулись на мысль о том, что программы провалились не потому, что сами по себе были ущербными, а потому что были плохо реализованы (Прессман & Вилдавски, 1973). Как говорил один из государственных деятелей тех лет: «…мы стали все более обеспокоены в конце 1960-х гг. теми аспектами исполнения правительственных полномочий, что были связаны с реализацией программ. Результаты, достигнутые в то десятилетие, были широко признаны как неадекватные. Появился один ясный источник провала ‑ политические и бюрократические аспекты реализации процесса, которые были, в большей степени, оставлены вне соображений и расчетов как участников правительства, так и формальных политических аналитиков, которые им помогали (цит. по: Брюер и ДеЛеон, 1983, 249)».

В течение нескольких следующих лет учёные пришли к пониманию трудностей, а иногда и невозможности успешного осуществления своей линии поведения в политической обстановке, характеризующейся наличием множества центров принятия решений, двусмысленными политическими целями, высоким уровнем неопределенности и несогласованными действиями бюрократов «уличного уровня» (Липски, 1980; Майнард-Муди & Мушено, 2003). Волна интереса к изучению данного конкретного случая показала, как часто великие политические ожидания разбиваются на стадии реализации (для обзора см. Сабатье, 1986; ДеЛеона, 1999).

Рассмотрим другой случай, например, судьбу Киотского протокола. Вначале основное внимание было сосредоточено на отказе США и, в меньшей степени, на отказе Австралии подписывать соглашение (Австралия, в конечном счете, подписала его в декабре 2007 г., следуя за выбором лейбористского правительства). Реализации самого протокола было уделено уже гораздо меньше внимания СМИ. В итоге к январю 2008 г. только Швеция и Британия выполняли свои Киотские обязательства по вредным выбросам, вызывая сомнения в ценности обещаний, данных лидерами стран G8 в июне 2007 г. о как минимум двойном сокращении выбросов углекислого газа к 2050-му г.

В 1990-х гг. исследования сложностей, с которыми сталкиваются правительства при успешной реализации общественной политики, были сопряжены с дискуссией о политических сетях. На большинстве политических арен в большинстве стран государственная политика формируется и реализуется через сети правительственных и неправительственных агентов, таких как бизнес-элита, профессиональные ассоциации, фермерские группы и ассоциации социального обеспечения, которые представляют функциональные интересы. Д. Марш и Р. Родес (ок. 1992) утверждали, что эти политические сети стали столь сильны в Британии, что правительственные усилия по их преодолению и одностороннему навязыванию политики почти всегда оканчивались провалом. Нельзя отрицать тот факт, что правительства могут увеличить свои управленческие возможности через развитие близких связей с негосударственными агентами. Негосударственные агенты обеспечивают легитимность, компетентность и иногда прямую помощь в реализации политики. Но масштаб, в котором правительства ограничены наличием политических сетей, может быть преувеличен. Правительства являются не только лидирующими игроками внутри сетей, они также имеют иерархические полномочия на смену правил управления, в случае возможности покрытия краткосрочных издержек, возникающих в процессе подобных изменений. Дальнейшая дискуссия о предполагаемой децентрализации государства, например, покажет, как частью торговых переговоров в 1990-х гг. стало давление на французское правительство с целью уменьшения аграрных субсидий, когда оно просто обошло 2 основных сельскохозяйственных союза.

Кроме того, достойны упоминания ещё 3 аспекта реализации правительственных проектов. Первый аспект – теоретическое изучение провалов имплементации, побудившее правительства на обоих, государственном и местном, уровнях более тщательно инвестировать, управлять и контролировать процессы реализации. Например, в исследовании требований к работе по реализации как части политики социального благосостояния в Висконсине, Л. Мид (2001) подтверждает успех модели «сверху ‑ вниз», показывая, как власти эффективно «выстроили наемную бюрократию» в попытках дальнейшего улучшения политики имплементации. В подобных центристских движениях правительство Британии создало «единицу доставки» в 2001 г. (Ричард и Смит, 2004), а Австралийское правительство, например, создало Отдел правительственной реализации в 2003 г. (Ванна, 2006). В качестве второго аспекта отметим следующее. Научный поиск дальнейших случаев провалов реализации «политики катастроф» (Бовенс и Харт, 1996) в 1970-х и 1980-х гг. грозит созданием исключительно искаженной картины правительственной работы, которая игнорирует случаи успешной реализации политики. Это не предполагает, что политическая реализация всегда превосходно управляема: очевидно, что это не так. Третьим же аспектом будет то, что превосходная реализация политики может быть сама по себе лишь полуоптимальным результатом: предельная полезность инвестиций (дополнительных денег и персонала) в реализацию политики должна быть сбалансирована с использованными предельными затратами. В целом имплементация ‑ это трудная задача, но мы утверждаем, что сейчас правительства лучше контролируют проблемы реализации и решают их более эффективно, чем в прошлом.

Кризис легитимности

Управленческие меры могут быть признаны легитимными лишь в той мере, в какой они общественно приемлемы. Ф. Шарпф (1997; 1999) полагает, что легитимность ‑ это двухпространственная концепция, относящаяся к затратам и отдаче политической системы. Со стороны затрат легитимность требует, чтобы политические решения исходили, прямо или косвенно, из интересов граждан и правительства были ответственны за такие решения. Со стороны отдачи легитимность требует высокого уровня эффективности и достижения целей.

Управленческие меры, демократические и ответственные, но приводящие к неэффективной политике, не будут признаваться легитимными. В Объединённом Королевстве Организация поддержки ребенка, исполнительная служба Департамента труда и пенсии, понесла катастрофические потери общественной поддержки, когда офицер независимого расследования случаев обнаружил, что потребовалось в среднем порядка 300 дней на обработку заявления (БиБиСи, 14 ноября 2004). В конечном счете агентство было упразднено и заменено Принудительной комиссией поддержки ребенка. Благодаря оптимизации процессов определения и сборов платежей на поддержку детей-сирот комиссия со временем получила определенную легитимную отдачу.

Аналогично управляющие меры, которые образуют эффективную политику, но не являются демократическими и ответственными, вряд ли будут рассматриваться как легитимные. После того, как Всемирная торговая организация стала центром внимания антиглобалистких протестов, ее руководитель, М. Мур, искал защиты в либерализации торговых мер и облегчении бедности в развивающихся странах (Обращение к Европейскому парламенту, 21 февраля 2000 г.). Но такой подход вряд ли убедит критиков, которые рассматривают организацию как недемократичную и безответственную. Политолог С. Джордж полагает, что Всемирная торговая организация предоставляет «транснациональным организациям … идеальное средство для завершения их глобализации и введения новых правил». Кроме того, ученый выражает недовольство в отношении того способа, которым назначается комиссия по урегулированию торговых разногласий: «скрываются … имена “экспертов”, входящих в комиссию и встречающихся за закрытыми дверями, не принимая в расчет свидетельства, сделанные вне организации и, таким образом, не являющиеся общественными» (Ле Монд Дипломатик, ноябрь 1999). Данное утверждение относится не к результатам деятельности по ведению политики, а к демократии и отчетности.

Что же указывает на потерю легитимности государствами? Прежде всего ‑ снижение уровня избирательной явки. В соревновательных выборах во всех странах между 1945 г. и 1990 г. она стабильно росла до достижения в среднем 68 %. В 1990-х гг. явка начала падение до среднего значения в 60 % (Стокер, 2006, 32). Снижающаяся явка может свидетельствовать о наглядности удовлетворения электората своим статус-кво. Но опросы также явственно показывают рост скептицизма в отношении политиков и политических систем. Данные Европейского социального исследования показывают, что в среднем 25 % европейцев верят, что «вряд ли хоть один политик заботится» о том, что они думают (Стокер, 2006, 120). В Соединенных Штатах Д. Най совместно с коллегами (1997) показал, что если в 1964 г. уверенность в правительстве выражали ¾ людей, то в 1990-х гг. только ¼ была готова проявить уверенность. Во-вторых, мы можем указать на восстановление в некоторых странах антисистемных партий с недемократическими идеалами, чьи участники замешаны в нетрадиционных, нелегальных или насильственных деяниях (Капочи, 2002; Керен, 2000). Выражаясь более прозаично, решение датских, французских и ирландских избирателей отвергнуть конституцию Европейского союза на референдумах в 2005 и 2008 гг. можно интерпретировать как показатель глубокой неудовлетворенности существующими политическими процессами. Наконец, широко распространённые политические протесты и марши ‑ против Иракской войны, повышения стоимости цен на топливо, увольнений или глобализации ‑ могут быть приняты как выражение потери легитимности как национальных правительств, так и международных образований.

Мы можем объяснить снижение легитимности такими факторами, как растущей уверенностью в продажности и некомпетентности политиков; недостатком общественного единства; повышением уровня значимости постматериальных ценностей, что привело к разрушению всякого уважения к политикам; профессиональным характером политики, который сделал участие в ней для обычных граждан трудоемким процессом; разлагающим эффектом циничных СМИ, жаждущих политических ошибок или даже влиянием теории общественного выбора (см. Стокера, 2006, 47 ‑ 67). Однако мы не должны видеть продолжающееся снижение в общем уровне легитимности как нечто неизбежное. Правительства приняли альтернативные меры управления для того, чтобы усилить свою легитимность, что наиболее очевидно для стратегий привлечения общественности, направленных на передачу обычным гражданам возможности прямо влиять на решения. В соответствии с Путеводителем управленца по привлечению граждан,«стратегии вовлечения общественности обеспечивают ответственных лиц возможностями улучшить сущность общественного вклада, культивируют доверие через сам процесс вовлечения, увеличивают легитимность решений в глазах публики и закладывают фундамент для устойчивой имплементации» (Люкенсмеер & Торрес, 2006, 16).

Использование правительством методов убеждения и объединения, обсуждаемых в Главах 5 и 8, можно также рассматривать как попытку государства усилить свою легитимность. Управление через убеждение привлекательно для государств потому, что оно обеспечивает альтернативу принудительным политическим инструментам, которые могут вызвать общественное противодействие. Управление через общественное вовлечение и объединение предполагает обеспечение того, что политика рассматривается как легитимная всеми ее участниками.

Потеря государственной легитимности в последние годы, так или иначе, не должна быть преувеличена. Как мы говорили ранее, избиратели продолжают требовать, чтобы государства принимали меры по снижению ущербов от природных бедствий, банковских кризисов, экологических катастроф, общественного беспорядка и угроз общественному здоровью. В действительности давление, оказываемое на правительства, часто отражает растущие и иногда нереалистичные ожидания того, чего могут достичь правительства. Общественность не отворачивается от правительства, свидетельством чего служат результаты выборов президента в США в 2008 г. Международное исследование ценностей позволяет нам отследить степень «уверенности» граждан в различных общественных институтах. В таблице 2.3, например, представлены данные о доверии граждан к собственным парламентам в начале 1980-х и конце 1990-х гг.

Таблица 2.3.

Доверие граждан к национальным парламентам в странах ОЭСР[4]

С показательным исключением Дании, доверие в целом снизилось за этот период. Но снизилось незначительно. Только в США оно снизилось более чем на 10 %.

В 1930-х гг. в течение Великой Депрессии легитимность демократически выбранных правительств была поставлена под вопрос Великой Депрессией, а затем испытана и коммунизмом, и фашизмом. В 1968 г. студенческие протесты во Франции, США, Бельгии, Мексике и Бразилии обозначили начало острого политического кризиса. В 1970-х гг. стагнация и правительственная перегрузка ускорили коллапс Кейнсианского послевоенного равновесия. Как подмечает Дж. Стокер (2006, 32), «парадокс роста разочарования общества в политике сегодня связан не столько с самим ростом разочарования как таковым, а с тем, что этот рост происходит в период длительной экономической экспансии 1990-х и 2000-х гг., когда уверенность в демократических ответственных лицах остается высокой».