Правительственная перегрузка и фискальный кризис

В то время, как ученые-сторонники политиков правового крыла использовали теорию общественного выбора для подтверждения поствоенных провалов государства, активисты левого толка под влиянием марксистской мысли предсказывали неизбежный «фискальный кризис» капиталистического государства (О’Коннер, 1973; Оффе, 1984). Их основным аргументом было то, что правительства оказались в западне, созданной увеличивающейся необходимостью вкладывать дополнительные деньги в поддержку частного капитала и их неспособностью финансировать эти расходы через налогообложение. В 1970-х гг. эти утверждения нашли своё отражение в различных трудах, в том числе в работах о правительственной «перегрузке» (Бриттан, 1975; Кинг, 1975; Крозиер, 1975). В послевоенные годы, как утверждалось, стремительно возросли нежизнеспособные ожидания общественности конкретных действий от правительства. И когда однажды данные ожидания оказались несостоятельными, это привело к растущему разочарованию не только в определённых политических партиях, но и в демократическом процессе в целом (Бирч, 1984). Анализируя происходящее, Э. Кинг (1975, 166) предположил, что «когда-то человек видел Бога, повелевающего миром. Затем он видел рынок. Теперь он видит правительство. И когда что-то идет не так, он винит не «Его» или «его» (рынок), а «их».

Беспокойства о правительственной перегрузке и очевидном непреклонном росте послевоенных трат на социальные нужды активизировали неолиберальные усилия по сокращению социальных затрат в 1980-х и 1990-х гг. Даже сегодня страхи об излишних правительственных расходах продолжают управлять политическими дебатами о затратах на здравоохранение и пенсии в США и Европе. В соответствии с ехидным высказыванием Дж. Стокера, (1998, 18) требование к сокращению социальных расходов означает, что «управление» часто рассматривается внутри правительства как «код к сокращению трат». Й. Пьерре и Г. Петерс (2000, 52) также предполагают, что «появление новых типов управления» было связано с поразительным снижением финансовых ресурсов государства. Однако когда мы смотрим на данные, то видим, что измеренные по отношению к внутреннему валовому продукту, общие затраты государства почти во всех странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), постоянно остаются на одном уровне или увеличиваются незначительно в последние 20 лет (ОЭСР, 2005а, 121-15). Так, в 2001 г. по сравнению с 1980 г. суммарные социальные расходы всех стран ОЭСР увеличились почти на 4 % ВВП (Кастл, 2007, 22-3). Ограниченное влияние неолибералов на государство даже более очевидно, когда данные по затратам государства приводятся в исторической перспективе, например: в 1870 г. государственные затраты США составляли порядка 10 % от ВВП, а к 1980 г. это значение увеличилось до 31 %. В Германии в течение того же периода государственные расходы выросли с примерно 12 до 48 % от ВВП (Танзи и Шукнехт, 2000). Судя по этой динамике, мало что изменилось в последнее время. Пока нет никаких оснований для предположений о том, что расходы могут упасть до уровня 1960-х гг., не говоря уже о 1870-х гг. Более того, затраты на благосостояние, которые являются одной из ключевых целей неолиберальных правительств, иногда значительно возрастали в течение 1980-х и 1990-х гг. (Табл. 2.1).

Таблица 2.1

Социальные затраты стран ОЭСР[2]

Почему расходы на общественное благосостояние увеличились в последние несколько десятилетий? Во многих странах увеличение расходов стало ответом на нестабильность на рынках труда, старение населения и рост стоимости здравоохранения. Неолибералы могут рассматривать такой рост как признак правительственной перегрузки, но правительства рассматривают принятие рыночной системы и экономической открытости обществом, как явления зависящие от продолжающейся социальной защиты и перераспределения благ в обществе (Родрик, 1997, 1998; Алесина & Перроти, 1996). Когда-то было общепринятым суждение о том, что глобализация обязательно породит тенденцию к снижению социальных расходов по причине того, что государства будут конкурировать между собой, сокращая налоги для привлечения и удержания инвестиционного капитала. Однако эмпирические исследования показали, что индикаторы глобализации, такие как относительная открытость к торговле или движение капиталов, во многих случаях положительно коррелируют с различными уровнями государственных трат (Райгер & Лейбфрейд, 2003; Бради, Бекфилд & Силейб-Кайзер, 2005; Кастл, 2007). Как утверждает Д. Родрик (1997, 53): «Данная загадка разгадывается через понимание важности социального страхования и роли правительства в обеспечении прикрытия от внешних рисков. Общества, которые открывают себя большему внешнему риску, требуют (и получают) большую правительственную поддержку в защите от изменчивостей глобальных рынков. В контексте развитых индустриальных экономик это превращается в более щедрые социальные программы. Отсюда и заключение, что государство благосостояния есть обратная сторона открытой экономики».

Смогли ли государства поднять налогообложение до уровня, который позволяет оплачивать возросшие расходы, и таким образом избежать фискального кризиса государства? В целом – да, смогли. Как показано в таблице 2.2, в 2007 г. по сравнению с 1975 г. общий уровень налогообложения, измеряемый в процентах от внутреннего валового продукта, увеличился в целом ряде европейских стран и остался неизменным в США и Великобритании.

Таблица 2.2

Общее налогообложение в странах ОЭСР[3]

В целом по ОЭСР (включая ряд стран, которые не вошли в представленную таблицу) средний показатель налогообложения увеличился с 30,3 % до 36,3 % от ВВП. В связи с двукратным увеличением большинства экономик ОЭСР за этот период, абсолютное значение дохода от налогообложения также значительно выросло. И в действительности, экономики и налоговое бремя росли одновременно, но рост последнего был быстрее. В Австралии, например, в течение более одного десятилетия до 2007 г. поступления в казну от корпоративного налогообложения росли в среднем в 3 раза быстрее, чем уровень роста ВВП (Брайтвайт, 2008, 7).

Хотя доходы от налогов в странах ОЭСР продолжают повышаться, существует общая тенденция к финансированию социальных расходов через долгосрочный государственный долг. И до тех пор, пока мировая экономика продолжала расти, уровни этого долга оставались управляемыми. Так, в 2001 г. по сравнению с 1980 г. выплаты процента по чистому долгув отношении ВВП показали рост с 1,8 до 2,3 % в США и с 1,5 до 2,0 % в целом по ОЭСР (Вагшаль, 2007, 26). Сочетание глобальной рецессии и выпуска государственных ценных бумаг для спасения частных банков ставит вопрос о способности правительства обслуживать свои долги (в момент написания этой работы данный вопрос оставался открытым). В январе 2009 г. года Европейская Комиссия предрекла увеличение бюджетного дефицита Британии почти на 10 % от ВВП, а также то, что её общий государственный долг станет равным 72 % от ВВП. В настоящее время финансовые рынки полны предположений о снижении кредитного рейтинга британского правительства, которое ограничит размеры его заимствований.