Децентрализация правительства

Следующий аргумент о ослаблении роли государств сводится к тому, что государства и правительства стали править все менее централизованно или стали «децентрализованными» (Бевир, 2002). Этот аргумент имеет 2 аспекта. Первый заключается в том, что правительства передали большинство своих полномочий рыночным агентам и политическим сетям. Второй состоит в том, что правительства потеряли власть и больше не могут эффективно координировать или вести деятельность множества агентов, ныне вовлеченных в управленческие процессы. Таким образом, утверждается, что центральное правительство себя скомпрометировало. М. Флиндерс (2006, 112), например, указывает на неотъемлемые трудности управления комплексами правительственных процессов: «Государство состоит из совершенно разнородных сетей организаций. Контроль, управление и наблюдение за этой растущей флотилией организаций и партнерств, многие из которых являются в значительной степени автономными от избранных политиков и законодательных органов, остается основным вызовом современной власти».

Датский ученый В. Кикерт (1993, 275) также утверждает, что «дерегуляция, отдаление правительства и управление на расстоянии… есть проявление менее директивной правительственной регуляции и контроля, которое ведет к большей автономии и самоуправлению социальных институтов». Д. Кеттл (2002, 161) пишет: «Гиперплюрализм, политические сети, вырождение и глобализация все вместе значительно ослабили власть. Правительство может сохранить свое легальное положение, но сохранение политического суверенитета среди такой ослабленной власти является трудной задачей». Речь идет о существовании самоорганизующихся сетей, которые порождают общественно ориентированный тип управления, описанный в предыдущей главе. В действительности, Родес заходит слишком далеко, когда уравнивает предполагаемый переход от правительств к управлению с развитием самоорганизующихся сетей. В нашем представлении эти утверждения, которые далее перетекают в утверждения о том, что государства были децентрализованы и ослаблены, были слишком преувеличены.

Действительно, в определенных обстоятельствах внешние группы могут оказывать значительное влияние на процесс управления, например, в случае с корпоратизмом, о чем мы будем говорить в Главе 8. Так, Американская медицинская ассоциация и отрасль медицинского страхования были в значительной мере ответственны за срыв проектов реформ здравоохранения Х. Клинтон в 1990-х гг. (Бёрнс & Соренсон, 1999, 120 – 132). Кеттл (2002, 143) добавляет, что работа с массой партнеров обязывает правительства считаться с тем фактом, что партнеры могут обладать собственными миссиями, операционными процедурами и другими проектами, которые совершенно необязательно совпадают с замыслами центрального управления. Но эти особенности не означают, что правительства в большинстве своем потеряли могущество или сети автономны и используют самоорганизацию. Существует значительное различие между утверждением о том, что сети или вырождение мешают попыткам правительств управлять государством и утверждением о том, что управленческие сети оперируют независимо от государств. Проблема в том, что самоорганизация и ответственность являются необходимым критерием, по которому можно судить о существовании таких сетей.

В современных дискуссиях о политических сетях также не поддерживается идея о том, что негосударственные агенты или группы интересов доминируют в сетях или оперируют автономно. Основной является работа Марша и Родеса (1992a), которые изначально провели различие между 2-мя типами политических сетей: проблематичные сети и политические объединения. Там, где группы испытывают недостаток ресурсов, где контакты между группами интересов и правительством колеблются в своей частоте и интенсивности и базовым способом взаимоотношений являются скорее консультации, чем переговоры, ‑ там, сообщают они, и существует проблематичная сеть. Кажется очевидным, с точки зрения данной аналитической оценки, что проблематичные сети не могут быть охарактеризованы как самоорганизующиеся (для примеров см. Дамгаард, 2006; Паркер, 2007). К тому же такие сети не способствуют управлению без правительства. Политические объединения как тип политических сетей характеризуются ограниченным членством; частым, высоким уровнем взаимодействия по всем вопросам касательно политических проблем; стабильностью состава участников и результатов; совместными основными ценностями; принятием легитимности результатов и обладанием некоторым количеством ценных ресурсов. Если мы имеем дело с политическими объединениями, то группы интересов оказываются в более сильной позиции; действительно, политические объединения частично определяются в данных исследованиях на основании баланса силы между правительством и негосударственными агентами. Но даже здесь ясно, что группы интересов не рассматриваются как автономные от правительств. Политические объединения определяются четко в условиях обмена ресурсов и развития близких отношений междуправительством и группами интересов. Действительно, в большинстве случаев агенты присоединяются к политическим объединениям именно потому, что они желают влиять на правительство.

Вместе с тем, сети почти всегда содержат влиятельных агентов от государства. Внутри сетей могут существовать различные степени взаимозависимости или внутри контрактных договоренностей, но такие договоренности типично учреждаются государством для более широких общественных целей. Во многих случаях правительства могут выбирать, с какими фирмами и группами интересов работать. Группы интересов и фирмы, с другой стороны, часто не имеют альтернатив, отличных от работы с правительством, если они желают получить политическое влияние. Кроме того, негосударственные агенты участвуют в сетях в основном для того, чтобы влиять на государство. Тем самым, утверждение о том, что они действуют со значительной долей автономии от государства, является сомнительным. В самом деле, группы интересов мотивированы лоббировать правительства, потому что последние сохраняют иерархические полномочия. Э. Мобайл был готов инвестировать ресурсы в убеждение федерального правительства США ослабить ограничения по добыче нефти на Аляске именно потому, что правительство сохраняет полномочия определять, где и когда будет происходить добыча.

Правительства занимают привилегированное положение в сетях и могут менять существующие правила управления для обхода или даже ликвидации сетей. В недавние годы правительства прекратили использование политических объединений по здравоохранению в Канаде (Кай, 2006, 104 ‑ 115), сельскому хозяйству в Австралии (Боттерилл, 2005) и промышленности в Объединенном Королевстве (Марш, 1992). Отношения между правительствами и прочими сетевыми агентами обычно ассиметричны.

Так называемый «структурный» подход к изучению политических сетей, разработанный Д. Ноке (1990; 2001), может помочь нам в понимании того, как правительства могут «доминировать в обмене» (Чхотрай & Стокер, 2009, 22) Ноке утверждает 2 положения. Первое состоит в том, что мы можем идентифицировать участников сети и формально измерить силу взаимоотношений между ними посредством, например, частоты их встреч или участия в общих комитетах. Второе, и для наших целей более интересное, утверждение заключается в том, что мы можем объяснить успех агентов в достижении целей их положением в структуре сети.

Рис. 2.1. Способы организации взаимодействия в структуре политической сети

На рис. 2.1 представлены 2 возможных способа организации взаимодействия между 4-мя агентами А, В, С и D в структуре политической сети. В первой сети все агенты связаны между собой. Во второй же ‑ агенты А, С и D связаны только с агентом B.

Кажется очевидным, что агент В будет обладать некоторой степенью превосходства во второй сети. Но почему это именно так? Одной из вероятностей подобной ситуации является то, что положение в сети определяется потоком информации – ключевым торговым ресурсом внутри сети (Доудинг, 1995, 158). Во второй сети А, C и D вынуждены доверять любой информации в отношении поведения других агентов, в то время как В может удерживать или искажать информацию ради своего преимущества. С другой стороны, положение в сети определяет возможности агентов формировать коалиции. Во второй сети A, C и D находятся в невыгодном положении из-за отсутствия альтернатив, отличных от работы с агентом В, который, таким образом, занимает более сильную рыночную позицию по отношению к остальным.

С нашей точки зрения, правительства занимают центральную позицию внутри ассоциативных сетей, эквивалентную той, которую занимал агент В во второй сети. И как мы сказали, группы желают развивать близкие отношения с правительственными чиновниками, так как правительства обладают иерархичной властью – властью принимать политические решения в отношении ограничения. Это не означает, что негосударственные агенты будут действовать в совершенной изоляции. Даже когда они находятся в прямой конкуренции за членство и влияние, группы желают обменивать какое-то количество информации и, по случаю, разрабатывать совместные переговорные позиции. Но наиболее сильные сетевые отношения, скорее всего, будут между правительством и группами. Центральная позиция правительства в сети дает ему некоторые преимущества в руководстве группами: возможность контролировать перемещение информации; стравливать группы друг с другом; требовать, чтобы группы принимали его (правительства) предпочтения как исходные позиции для переговоров. Конечно, правительство не может просто требовать от групп принятия своей политики. Но положение правительства внутри ассоциативной сети часто вызывает ассиметричные формы данного обмена.

В своей книге, имеющей большое значение, «Изобретая правительство заново»Д. Осборн и Т. Гелбер (1992, 30) призвали правительства к передаче ответственности за «греблю» – непосредственное предоставление услуг гражданам ‑ негосударственным агентам, оставляя за собой ответственность за управление, или «ведение» (выбор курса движения) – получение ресурсов и установку приоритетов. Они утверждают, что меньше занимаясь «греблей», правительства увеличат свои способности к управлению, создавая больше возможностей для стратегического управления (или метауправления, см. глава 3).

Достойной критики и вызывающей сомнения является способность правительства влиять на контроль и управление. Дело в том, что правительства продолжают использовать преимущества в применении насилия и принудительные меры в управлении. Так, в Главе 4 представлены способы, с помощью которых правительствам удалось усилить контроль, для того чтобы ответить на вызовы, брошенные реструктуризацией государства, с целью оптимизации возможностей управления, или на те вызовы, которые происходят в связи с появлением новых технологий, рыночных провалов и угроз безопасности, угроз природного характера. Вот несколько примеров того, как правительства полагаются на угрозы и непосредственное применение принудительной силы для достижения поставленных целей:

- В 2005 г. в Соединенных Штатах был принят закон «Закон о реальном ID», обязывающий регионы произвести такое переоформление водительских удостоверений, которое бы сделало их де-факто обязательным удостоверением личности человека.

- В 2002 г. Соединенное Королевство ввело жесткие законодательные меры в отношении отмывки денег, которые принуждали банки и прочие финансовые институты докладывать о любой подозрительной финансовой активности в Агентство по серьезным уголовным преступлениям.

- В том же году израильское правительство начало строительство 8-миметрового барьера для физического разделения Западного берега от Израиля.

- В 2001 г. австралийское правительство снискало международную непопулярность за запрет на вторжение в свои территориальные воды тем, кто искал убежища в государстве, а тех, кто всё же проникал в него, правительство помещало в суровые условия содержательных центров.

- В 1998 г. Европейский Союз успешно приостановил производство и / или импорт генетически модифицированных организмов; данное решение почти привело к началу торговой войны с Соединенными Штатами.

В качестве примера можно привести и французскую аграрную политику, которая обычно формировалась в закрытом политическом объединении, состоящем из 2-х основных образующих союзов: Национальной федерации профсоюзов сельскохозяйственных производителей и Национального молодежного центра агрикультуры. Эти группы плотно работали с Министерством сельского хозяйства для сохранения договоренностей о субсидировании, которые были обусловлены рамками общей аграрной политики (Кеелер, 1987). В начале 1990-х гг. правительство Франции оказалось под интенсивным давлением, необходимости снизить общих защитных мер вызванным в ходе Уругвайского раунда переговоров, проходящих в рамках обсуждения Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГСТТ),. Французское бизнес-сообщество, представленное через различные политические сети, сосредоточенные в Министерстве финансов, ясно дало понять, что успешное заключение ГСТТ на переговорах жизненно необходимо для его интересов. Аграрная сеть предсказуемо препятствовала любым уступкам. В связи с этим президент и премьер-министр совместно с министром финансов пришли к выводу, что ограниченная аграрная реформа будет, тем не менее, в интересах нации, разрешив исполнительным лицам обойти аграрное сообщество и заключить торговое соглашение. По словам П. Эпштейна (1997, 357), «…когда стало ясно, что решение по сельскому хозяйству является ключевым для прогресса в других, более важных для благосостояния государства, секторах…, влияние традиционного политического сообщества было подорвано, поскольку лидеры групп интересов и высокопоставленные чиновники… оказались на 2-м месте по отношению к тем, кто был ближе к центру власти во французском правительстве, особенно к офисам президента и премьер-министра…».

Использование такого типа принудительной силы требует от правительств обладания легитимностью в той же мере, в которой требует монополии право применять насилие. Этот поиск легитимности иногда приводит правительства к управлению совместно с разнообразными неправительственными агентами. Но даже в таком случае, правительства продолжают использовать принудительные силы для метауправления такими образованиями, выбирая и пересматривая правила управления, подбирая участников, мобилизуя ресурсы, заботясь об эффективности, образуя цепи подчинения и обеспечивая легитимность. В случае с австралийской рабочей сетью (сложной договорной формой управления обеспечением услуг занятости), например, федеральное правительство пошло на экстраординарные меры контроля рынка, установив стандарты оказания услуги, принуждая к кодексам поведения и определяя цены (см. Главу 3).

Как отмечает Флиндерс (2004, 895), «современные проекты, касающиеся “объединенных”, или “холистических” правительств, представляют собой попытку разработать новые механизмы или инструменты для управления плотными организационными сетями». Ссылаясь на Соединенное Королевство, он упоминает новые, созданные для этих целей, регуляторы в стране, включая Службу стандартов продукции и Службу регулирования связи в качестве примера государственной адаптации.

Утверждение Флиндерса о том, что целый ряд управляющих организаций обладает значительными уровнями автономии от правительства, должно восприниматься с осторожностью. Так, внутри самого государства независимые агентства-регуляторы могут быть наделены определенной автономией, но этот «мандат» всегда предоставляется в долг со стороны правительств. Действительно, правительства расширили свои усилия по контролю и наделению таких организаций ответственностью. Однако Механизмы управления и наделения ответственностью не всегда хорошо функционируют (Флиндерс, 2006, 37), что просто подчеркивает существующие вызовы метауправлению, так же, как и продолжающиеся попытки правительств улучшить свою работу. Это становится особенно очевидным, когда провалы метауправления достигают политической арены. При этом опровергаются любые заблуждения о том, что переданные управленческие полномочия каким-либо образом отстранены от правительства или «деполитизированы».

В Соединённом Королевстве, где было проведено большинство эмпирических исследований касательно способностей управления государства, довод о том, что правительства потеряли контроль над управлением процессов, во многом был оспорен. Например, Э. Тейлор (2000) считает, что использование оперативных групп или других механизмов координации политики помогло «наполнить» правительства, а не опустошить их. О. Джеймс (2004) утверждает, что способность централизованной координации у «ключевых исполнителей» была усилена благодаря различным инструментам, в частности – Соглашению об общественных услугах. По мнению Й. Холлидея (2000, 173), растущее значение способности центрального правительства к координации и «объединенному управлению» означает, что «усиление способностей ключевых исполнителей оказывается значительным» (см. также Флиндерса, 2002). Ф. Джейнс (2003, 66) изначально утверждает, что создание квазиавтономных исполнительных агентств внутри общественного сектора породило зависимые от власти сети, но, так или иначе, в заключение она говорит о том, что «политические ресурсы, делающие легитимным существование и разрешение действовать, все еще неизбежно подконтрольны министерствам». Д. Келли (2006) полагает, что передача власти локальным акторам была сопряжена с более строгими центральными аудиторскими проверками, которые усилили центральную власть. 2 исследования Я. Бака (2000; 2003), по региональной политике и по образовательной политике, также обнаружили, что передача элементов автономности сопровождалась ростом центрального контроля и управления. Фактически, исследование за исследованием контроля центра над стратегиями локального управления подтверждают аналогичные выводы (Бенион & Эдвардс, 1999; Морган, 1999; Дэвис, 2000). Центральное правительство продолжает устанавливать цели и правила управления.

Анализируя эти и прочие исследования, М. Маринетто (2003а, 592) делает вывод, что «центральное правительство все еще высоко обеспечено ресурсами и имеет в своем распоряжении определенные силы… трудно смотреть, как в недавние разработки изменили способности ключевых исполнителей». А. Крауфорд (2006) утверждает, что усилившийся контроль над обществом и «детальный и комплексный микроменеджмент правительства» демонстрируют «живость и здравие амбициозного интервенционального правительства» (2006, 455). М. Моран (2003, 6) считает, что новый аудит и регулирующие правила «расширили ряд социальных и экономических подчиненных общественной власти» (см. также Власть, 1997). Как считает М. Савард (1997), процессы «истощения», такие как приватизация и децентрализация, в лучшем случае рассматриваются как усилия по рационализации государства, с тем чтобы популяризировать полномочия центральной координации. В случае приватизации, считает он нет никаких «строгих доказательств в пользу гипотезы «истощения». В самом деле, мы можем рассматривать ее, как если бы ключевые агенты разминали свои политические мышцы (с. 22). Таким же образом Д. Майоне (1994, 79) утверждает, что приватизация стремится скорее усиливать, нежели ослаблять, способности к регуляции у государства (см. также Мюллер & Райт, 1994).

По К. Хилл и Л. Линн (2005), «растущее принятие правительства как организующего понятия… отражает широко распространённое, но не универсальное мнение, что фокус административной практики смещается с иерархического правления к большему полаганию на горизонтальную, гибридную и ассоциативную форму правления». Однако после обзора почти 800 индивидуальных исследований способов управления они приходят к выводу, что «в литературе преобладает иерархическое исследование природы и последствий правительственных действий». В заключение они говорят о том, что эксперименты в более горизонтальных формах правления, то есть таких, в которых меньше развита иерархичность, отражают «последовательное добавление новых административных форм, которые образуют правление в системе конституционной власти, которая необходимо иерархична» (с. 173). Такие аргументы и выводы привели Родеса (2007, 1253), основоположника тезиса об «истощении», к публичному заявлению: «вес критики означает, что я должен переоценить мое рассмотрение меняющейся роли государства».

Глобализация

Довод об ослаблении государств часто ассоциируется с утверждением о том, что глобализация – расширяющаяся, углубляющаяся и ускоряющаяся взаимосвязанность (Хелд, 1992, 2) – возвестила «конец географии» (О’Брайн, 1992) и таким образом «подрезала политические способности национального государства» (Керни, 1995, 612).

Существует несколько частей данного утверждения:

- Глобализация оставила государствам мало альтернатив, помимо вступления в гонку до последнего рубежа, сокращая налоги и регуляторные стандарты, с тем чтобы привлечь капитал транснациональных фирм.

- Глобальные финансовые рынки действуют как «золотая смирительная рубашка» (Фридман, 1999), требуют от государств адаптированной, благосклонной к бизнесу политики.

- Глобализация наделила региональные власти и центральные города возможностью обходить национальные правительства и работать друг с другом для сохранения их экономического развития.

Глобализация перевела определяющие политику полномочия государства в сферу полномочий интернациональных или наднациональных организаций (Розенау и Чемпиел, 1992), мультинациональных банков, бухгалтерских фирм и рейтинговых агентств, обеспечивающих инфраструктуру глобальной экономической торговли, и транснациональных негосударственных организаций.

Эти научные доводы были оспорены доказательством отсутствия ясной взаимосвязи между:

- общими уровнями глобализации и моделями государственных расходов (Китинг, 2004, 6; Кастлс, 2004, 8);

- уровнями налогообложения бизнеса и притоком капитала в государство (Виленски, 2002);

- уровнем глобализации внутри страны и уровнем регулирования бизнеса (Кенворси, 1997; Вогель & Каган, 2004; Басингер & Халлерберг, 2004);

- уровнем глобализации внутри страны и ее уровнем затрат на социальное благосостояние (Свонк, 2002; для обзора см. Хей, 2005, 241-2).

Анализируя соотношение между государственными тратами и глобализацией, например, М. Китинг (2004, 6), бывший глава Австралийской службы по обеспечению общественных услуг, утверждает: «Даже поверхностная проверка показывает, что правительственная интервенция, измеряемая как отношение расходов и налогов в пропорции к ВВП, не снизилась и что количество государственной регуляционной деятельности продолжает расти… Это просто ошибочно утверждать, что правительства потеряли власть и отказываются от своей ответственности».

Почему глобализация не привела к ожидаемой «политической гонке до неолиберального дна» (Джаррет, 1998, 823)? Одно из решений данного вопроса состоит в том, что, за исключением рынков капитала, масштаб глобализации был преувеличен. Большая часть экономической активности продолжает происходить внутри границ национального государства, и те ее части, которые пересекают границы, в основном сосредоточены в Европе, Северной Америке и Азиатско-тихоокеанском торговом блоке (Хирст & Томпсон, 1996).

Другое решение основывается на том, что глобализация в целом увеличила ту часть функций государства, в которой оно не только защищает граждан производя затраты на общественные нужды, но еще и привлекает капитал и поддерживает бизнес (Эванс, 1997; Вайсс, 1998). Качество образования, развитие навыков и прочие социально значимые элементы инфраструктуры бизнеса скорее обеспечат приток капитала в страну, чем уровень налогов (Хай, 2005, 252-3) Те правительства, которые работали наиболее плотно с негосударственными агентами, такими как бизнес-ассоциации, и инвестировали большинство средств в профессиональную подготовку и университетское образование, получили максимальную выгоду от глобализации.

Третьим решением станет то, что спектр политических требований, поступающих от глобальных рынков, особенно финансовых, на самом деле достаточно узок. Л. Мослей (2000; 2003), например, показывает, что принимающие решения на финансовых рынках агенты не принимают в расчет широкий перечень различных правительственных политических переменных, но вместо этого фокусируются на 2-х вопросах: уровне инфляции и отношении государственного долга к ВВП. Данные показатели определяются трейдерами как ключевые показатели желания правительств защищать монетарные ценности и обеспечивать выплату долга. Она аргументирует, что «рыночные агенты яростно требуют специальных значений по ключевым переменным, но количество ключевых переменных мало, так что многие решения национальной экономической политики… больше отражают местные политические и институциональные ограничения, чем давление внешних финансовых рынков» (2000, 745). Даже в таких сферах, как монетарная политика, которая часто воспринимается как сильно ограниченная давлениями рынка, все еще существует свидетельство того, что национальная политика превалирует и институциональная динамика имеет значение в формировании определенных аспектов политики (Белл, 2005).

И заключительным выводом становится то, что, в отличие от аргумента о «гонке на выживание», глобализация в некоторых случаях ассоциируется с «калифорнийским эффектом», когда производители стандартизируют производственные показатели для уравнивания с теми показателями, которые требуются в самых жёстко регулируемых режимах. Изначально такой подход практиковался у автопроизводителей, которые предпочли соответствие стандартов вредных выбросов автомобилей высоким требованиям, предъявляемым в Калифорнии, несению затрат на создание различных производственных процессов под различные штаты со своими показателями выбросов или выпуску автомобилей с более низкими стандартами. Тем самым они лишили себя возможности продавать машины на крупнейшем отечественном рынке Америки (Вогель, 1995; Фредриксон & Миллимет, 2002). В принципе калифорнийский эффект может распространиться на производственные стандарты в международной торговле до такой степени, что страны с большими отечественными рынками будут устанавливать более высокие регулирующие стандарты (Вогель, 1995, 259). Например, канадский бизнес готов поддерживать некоторые формы торговли вредными выбросами, потому что «крупные торговые партнеры, включая США, ввели квоты на выбросы углерода или собираются так поступить, так что экспортеры опасаются, что их продукция может быть притеснена, если Канада не станет поступать аналогичным образом» (Экономист, 3 Июля 2008).

В других дебатах утверждается, что глобализация привела к передаче определяющих полномочий международным организациям, и это утверждение является в некотором смысле неопровержимым. Такие организации, как Европейский Союз, Всемирная торговая организация, Форум финансовой стабильности (который продвигает международное сотрудничество в области финансового надзора и контроля) и Форум управления Интернетом либо были созданы, либо получили значительные новые силы в течение последних нескольких десятилетий. Правительства выбирают добровольное присоединение к таким группам или режимам, так как они рассчитывают продвигать свои стратегические интересы. Государства остаются вне таких режимов, и, хотя эти режимы могут накладывать определенные ограничения на политику автономии государств, эти ограничения принимаются государствами с целью продвижения более широких стратегических интересов.

Европейский Союз является наиболее впечатляющим примером наднациональной организации, которой национальные государства передали значительную часть определяющей политики. Это представляет и наиболее очевидное исключение для нашего более раннего аргумента о том, что государства остаются «финальным и абсолютным авторитетом в политическом сообществе» (Хинсли, 1986, 26). В ряде политических сфер – торговле, конкуренции, сельском хозяйстве, энергетике, рыболовстве, иммиграции, региональной политике – Европейский Союз получил формальную регулирующую власть. Его 27 членов-государств проводят процесс экономического и монетарного объединения, требующего единой валюты и передачи монетарной политической власти Центральному Банку Европы. Более того, продолжающейся процесс «европеизации» означает, что сейчас мало (если вообще есть) сфер, определяющих политику и не затронутых европейским вмешательством (Борзель, 1999; Физерстоун & Радаэлли, 2003). После фактического крушения банка Northern Rock в сентябре 2007 г., например, британское правительство убеждало, что оно не способно одолжить общественные средства банку для сохранения его позиции, потому что такое действие нарушало бы правила Европейского Союза о предоставлении государственной помощи (Хиндмур, 2008).

Европейская интеграция привела к процессу «многоуровневого» управления, включая в себя региональные правительства, национальные правительства, такие организации, как Европейский совет, состоящий из представителей национальных государств, и такие наднациональные организации, как Европейская комиссия (Маркс, 1996; Кёлер-Кох & Риттбергер, 2006, 34-5). В некоторых политических сферах, наиболее значимые из которых ‑ внешняя политика, правосудие и внутренняя политика, Европейский совет, состоящий из представителей правительств стран-участников, остается «предпоследней политической властью» (Цини, 2003, 150). По этой причине Э. Моравчик (1993; 2005) утверждает, что Европейский Союз должен рассматриваться скорее как «интерправительственный режим», а не зарождающееся наднациональное Европейское государство. Ясно, как бы то ни было, что растущее число политических споров внутри Европейского совета приводит к принятию голосования большинства, и такие наднациональные организации, как Европейская комиссия, Европейский парламент и Европейский суд получили значительные полномочия в определении политики.

Регулярно утверждается, что потребности, возникшие из-за глобализации, усиливают европейскую интеграцию. Данное утверждение основывается на том, что национальные государства вынуждены жертвовать некоторым суверенитетом для решения таких транснациональных проблем, как миграция и изменение климата. В обращении к Американской торговой палате, президент Европейской комиссии, Х. Барросо (2008) заявляет, например, что «только в рамках Европейского Союза страны-участники совместным весом могут влиять на международные дебаты в области изменения климата, энергетической безопасности и устойчивого развития». Т. Блэр (2006) также заявляет, что «природа глобализации» требует от наций «строить сильные альянсы» и что по этой причине «как никогда близкий (Европейский) союз» является «единственным путем эффективного продвижения наших национальных интересов».

Среди «реалистичных» пониманий международных отношений, суверенитет традиционно определялся в условиях внутреннего верховенства над всеми другими определяющими решения властями и внешней независимостью над всеми сторонними властями (Булл, 1977, 8). Как считает С. Хоффманн (1987, 172), суверенитет есть доктрина о том, что государство «не является субъектом ни одного другого государства и обладает полными и исключительными правами внутри своей юрисдикции без ущерба ограничениям, устанавливаемым применяемым законом». Членство в Европейском Союзе требует от стран участниц отказа от своего внешнего суверенитета. В решающем постановлении в 1964 г. Европейский суд провозгласил «создание сообщества без ограничения срока действия, обладающего собственными институтами, собственной персоналией, собственными легальными полномочиями и способностями к представительству на международной арене и в особенности обладающего реальными силами, происходящими из ограничения суверенитета или передачи сил от Государств Сообществу, страны-участники Сообщества тем самым ограничили свои суверенные права» (цит. по: Валлас, 1999, 510).

Ограничивая свой внешний суверенитет, государства усилили свои способности справляться с политическими проблемами. В данном прочтении суверенитет, скорее, был объединен и усилен, нежели отдан и уменьшен (Кеохане, 2002, 744). Государства решили подчиняться европейскому регулированию для того, чтобы усилить собственное влияние (Г. Соренсен, 2006, 200 ‑ 201; Марш, Ричардс & Смит, 2003, 328 ‑ 331).

На уровне решения международных управленческих вопросов большое исследование, проведенное Д. Дрезнером (2007), обнаруживает, что правительства «великих держав» США и Европейского Союза являются основными игроками в создании и определении транснациональных мер управления. Дрезнер (2007, 63 ‑ 88) различает ситуации, в которых наблюдается высокая и низкая дивергенция между интересами среди великих держав, и высокая и низкая дивергенция между интересами самих великих держав и прочих международных агентов (табл. 2.4).

Таблица 2.4

Типология регулирующей координации[5]

Когда великие державы приходят к соглашению о необходимости регуляционного действия с другими международными агентами, результатом, утверждает Дрезнер, становятся гармонизированные стандарты, сформулированные и отслеживаемые международными правительственными и неправительственными организациями, такими как Международная организация стандартов и Международный комитет бухгалтерских стандартов. Внутри этих организаций великие державы ведут политику «интервенции за сценой», делая назначения и определяя повестку дня (2007, 73). Там же, где великие державы видят необходимость в регулятивном действии, но не находят поддержки у прочих международных агентов, возникает «клубный» стандартный результат. Здесь великие державы создают новые регулирующие организации и стандарты, приглашают другие страны присоединиться к ним. В случае международных финансов, например, великие державы эффективно проспонсировали Б. Эккорд, принуждающий банки в соответствующих странах держать на счетах обговоренный доступный резервный капитал. Они поступили так, зная, что со временем другие банки, обычно в развивающихся странах, будут принуждены к соответствию данным стандартам, для того чтобы участвовать в международной коммерции. Там же, где великие державы не соглашаются друг с другом по регулирующим стандартам, как было в случае с генетически модифицированной продукцией, результат выражается либо в конкурентных стандартах, либо, если разногласия широкие, в симуляции международных стандартов, как происходит с провозглашенной, но не поддерживаемой Международной организацией труда. Общая идея аргументации Дрезнера состоит в том, что государства остаются основными игроками в международных делах.

Заключение

В данной главе приводились доводы против ослабления роли государств. Наш подход к управлению зиждется на убеждении в устойчивости центральной позиции правительств государств и государственных агентств, потому что эти образования есть и архитекторы, и ключевые игроки, принимающие управленческие меры. Данная точка зрения не умаляет тот факт, что меры включают в себя различные типы отношений с обществом или основных агентов внутри общества. Скорее, правительства и государственные агенты стараются увеличить свои управленческие возможности, экспериментируя с массой управленческих мер, включающих ст